Quem ganha com a reforma? A nova tributação dos contratos agrários

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Este artigo é a primeira parte de uma série voltada para analisar a tributação dos contratos agrários típicos (arrendamento, parceria e integração) nos períodos pré e pós reforma tributária. O objetivo é verificar se a reforma tributária alterou as vantagens fiscais e contratuais destes contratos, e qual deles é mais interessante para o proprietário de terras sob a perspectiva fiscal. Nesta primeira parte, o objeto de análise será o contrato de arrendamento.

Os contratos agrários de arrendamento e parceria rural apresentam matrizes de risco e tributação diferentes. Enquanto o arrendamento é interpretado como um aluguel do imóvel rural, cuja contrapartida é o pagamento de um valor fixo e sem divisão de riscos e frutos entre as partes, a parceria aproxima-se de um contrato de sociedade (Trentini, 2016, p. 58; Vieira, 1998, p. 43), com o compartilhamento dos resultados — sejam positivos ou negativos.

Embora o empresário rural seja avesso ao risco, o que o inclinaria a celebrar um contrato de arrendamento em detrimento da parceria, a diferença de carga tributária entre os dois cria incentivos relevantes para que o proprietário de terras opte pela última. Para a pessoa física, a alíquota efetiva do Imposto de Renda (IR) na parceria é de 5,5%, [1] enquanto que no arrendamento chega a 27,50% [2]. No caso da pessoa jurídica no regime do lucro real, a carga tributária total nominal [3] é de 43,25%, [4] considerando a incidência da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e do Programa de Integração Social (PIS). [5]

Provavelmente em razão da alta carga tributária, o arrendamento é pouco utilizado, sobretudo na Região Sudeste pelo setor sucroenergético (Trentini, 2016, p. 57-58) e, por vezes, os contratantes tentam estruturar um contrato de arrendamento, mas chamando-o de parceria. O objetivo disto é obter a menor carga tributária possível e evitar a divisão de riscos, embora isto possa ocasionar a lavratura de autuações fiscais pela Receita Federal e a decretação de fraude pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) (Trentini, Khayat, 2025, p. 29-36). No entanto, a promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 (reforma tributária) e a publicação da Lei Complementar nº 214/2025 alteraram a tributação destes contratos.

No sistema tributário pré-reforma, a carga tributária do PIS e da Cofins é uniforme entre os contratos de arrendamento e parceria, variando apenas em função do regime de tributação adotado pela empresa (real ou presumido) e da qualidade das partes (pessoa jurídica ou física). Com a reforma tributária, no entanto, o PIS e a Cofins serão gradativamente substituídos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), em um modelo dual de Imposto sobre Valor Agregado (IVA).

Carga ainda não definida

A carga tributária do IVA ainda não foi definida pelo governo federal até o momento, mas o Ministério da Fazenda projeta uma alíquota padrão de 26,47%, com variação entre 25,65% e 27,29% (Brasil, 2024, p. 12). No caso do contrato de arrendamento, no entanto, a alíquota do IVA será reduzida em 70%, nos termos do artigo 261, parágrafo único, da Lei Complementar n.º 214/2025. Destaca-se, entretanto, que a pessoa física apenas será contribuinte do IVA caso o seu faturamento seja igual ou superior a R$ 3,6 milhões (artigo 164, da Lei Complementar nº 214/2025). Caso contrário, ele será isento, o que manterá a sua carga tributária em níveis pré-reforma.

Para os fins deste artigo, optou-se por analisar a tributação do arrendatário-proprietário pessoa física e da pessoa jurídica que apura o IR pelo regime do lucro real. A razão desta delimitação é que as pessoas físicas são a maior parte dos proprietários de terra (Amaral, 2025, n.p); enquanto que as pessoas jurídicas do lucro real, embora sejam a minoria dos proprietários, são aquelas com maiores valores de renda e faturamento. O recorte proposto, portanto, atende tanto a um critério de representatividade da população, quanto a um critério elemento baseado na repercussão econômica.

Como mencionado, no período pré-reforma a carga tributária do arrendamento chega a 27,5% na pessoa física e a 43,25%, embora, neste último caso, possa ser reduzida se houver custos dedutíveis. Após a reforma, no entanto, a carga tributária nominal padrão (CTNP) do arrendamento para a pessoa física contribuinte do IVA será de 35,45%, considerando a redução de alíquota de 70%. Embora a operação gere créditos de IVA que poderão ser apropriados pelos arrendatários — o que pode se refletir nos custos de transação do contrato — trata-se de um aumento de 22,43% para os proprietários pessoas físicas.

Para o arrendatário pessoa jurídica, por outro lado, a situação se inverte. A CTNP deste contrato no período pós-reforma é de 41,95%, isto é, cerca de 2% menor do que no período pré-reforma. As tabelas abaixo reúnem as informações da carga tributária dos contratos de arrendamento para pessoas físicas e jurídicas no período pré e pós-reforma:

Na próxima parte do artigo, analisam-se os contratos de parceria rural pré e pós reforma tributária, e verifica-se se esta espécie contratual ainda é a mais vantajosa para os proprietários de terra sob a perspectiva fiscal.

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Referências bibliográficas

AMARAL, Leonardo. Arrendamento rural na reforma tributária: O que todo proprietário e arrendatário precisa saber. Migalhas, [S.l], 2025. Disponível aqui.

BRASIL. Ministério da Fazenda. Alíquotas de Referência do IBS e da CBS: estimativas atualizadas após o envio da proposta de regulamentação da Reforma Tributária. Brasília, 2024. Disponível aqui.

TRENTINI, Flavia. Contratos Agrários: Controvérsias sobre Preço e Pagamento no Brasil. Revista da Faculdade de Direito da UFG, v. 40, n. 1, p. 55–72, 2016. Disponível aqui.

TRENTINI, Flavia; KHAYAT, Gabriel. Os elementos para (des)caracterização da parceria rural no setor sucroenergético. Revista Brasileira de Direito Comercial, v. 11, n. 63, 2025. Disponível aqui.

VIEIRA, Iacyr de Aguilar. Empresa agrária e contratos agrários. Revista dos Tribunais, v. 87, n. 757, p. 29–51, 1998.

[1] Nos termos do artigo 5º, da Lei n.º 8.023/1990.

[2] Os valores de arrendamento são tratados como um rendimento de “aluguel”, de modo que as alíquotas do IR para a pessoa física seguem a tabela estabelecida na Lei n.º 9.250/1995, com as atualizações da Lei nº 15.270/2025. Embora haja parcelas dedutíveis do IR nesse caso, elas são diminutas no caso de grandes valores de arrendamento.

[3] É possível – e ocorre com frequência – que a alíquota efetiva seja inferior a 34%, uma vez que é possível a dedução do IR com outras despesas previstas na legislação tributária. Os valores devidos de PIS e da Cofins também podem ser compensados com créditos tributários, o que dependerá das operações econômicas da empresa em cada período e de outras particularidades.

[4] Quando o regime tributário da pessoa jurídica é o lucro real.

[5] As contribuições para o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (Funrural) e ao Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar) também são tributos incidentes sobre a receita bruta e o faturamento nos contratos de arrendamento e parceria. No entanto, como não há diferenças nas alíquotas entre estes contratos e não houve modificações na pela reforma tributária, optou-se por explorar o desenho tributário dos demais tributos mencionados (IR, CSLL, PIS, Cofins, IBS e CBS).

  • Flavia Trentinié professora associada da Faculdade de Direito de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo.
  • Flavio Felipe Pereira Vieira dos Santosé doutorando na Faculdade de Direito de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo e advogado.
  • Lina Santiné advogada, sócia do escritório Heleno Torres Advogados, doutoranda pela PUC-SP, mestre em Direito Tributário pela FGV, graduada em Direito pela Mackenzie, diretora de Projeto no Movimento de Defesa da Advocacia, secretária da Comissão de Direito Tributário do IASP e coordenadora do Núcleo de Estudos Fiscais da FGV.

Fonte: Consultor Jurídico

Vetos presidenciais e Reforma Tributária

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Em 16 de janeiro de 2025, o presidente da República sancionou, com vetos parciais, a Lei Complementar nº 214/2025, responsável por regulamentar dispositivos centrais da Reforma Tributária instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023.

Fundamentação dos vetos presidenciais
Os vetos tiveram como fundamento principal razões de técnica legislativa, segurança jurídica e responsabilidade fiscal, especialmente no que se refere à vedação de renúncia de receita sem estimativa de impacto orçamentário, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente.

Alíquotas reduzidas para bebidas lácteas
O texto originalmente aprovado pelo Congresso Nacional previa a aplicação de alíquotas reduzidas de IBS e CBS para determinados produtos alimentares líquidos, com o objetivo de mitigar a carga tributária incidente sobre itens considerados essenciais.
A redução alcançaria, entre outros:

  • bebidas lácteas, como iogurtes, achocolatados e produtos correlatos;
  • alimentos líquidos de origem vegetal, à base de frutas, cereais ou leguminosas.

Razões do veto às bebidas lácteas
O dispositivo foi integralmente vetado sob o argumento de que os conceitos adotados eram excessivamente amplos e indeterminados, o que poderia:

  • gerar incerteza quanto ao correto enquadramento fiscal dos produtos;
  • estimular planejamento tributário agressivo;
  • ampliar a litigiosidade administrativa e judicial, especialmente em disputas classificatórias.

Do ponto de vista do Executivo, a ausência de critérios objetivos comprometeria a neutralidade e a simplicidade pretendidas pelo novo sistema tributário.

Consequências práticas do veto
Com o veto, os produtos anteriormente contemplados permanecem submetidos ao regime geral de tributação do IBS e da CBS, salvo eventual reintrodução do benefício por meio de nova lei complementar ou regulamentação futura mais precisa.

Regime tributário das SAFs
O Congresso Nacional havia aprovado tratamento tributário favorecido às Sociedades Anônimas de Futebol (SAFs), com o objetivo de fomentar a profissionalização e a sustentabilidade econômico-financeira do futebol brasileiro.
O regime previa, entre outros pontos:

  • redução da alíquota unificada de tributos federais (IRPJ, CSLL e contribuições) de 4% para 3%;
  • aplicação de alíquotas reduzidas de CBS e IBS, com impacto global de diminuição da carga tributária do setor.

Alcance do veto às SAFs
O veto incidiu especificamente sobre a redução da alíquota dos tributos federais, sob o fundamento de que a medida configuraria benefício fiscal sem estimativa de impacto orçamentário, em afronta à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Dispositivos mantidos
Foram preservadas as reduções relativas à tributação sobre o consumo, com a fixação das seguintes alíquotas:

  • CBS: 1%;
  • IBS: 1%.

Relevância jurídica dos vetos
Os vetos possuem caráter pontual e parcial, preservando a estrutura central da reforma tributária, mas ajustando regimes setoriais com impacto fiscal relevante.

No caso das bebidas lácteas, o veto atua como mecanismo preventivo de litigiosidade. No caso das SAFs, o debate desloca-se para o equilíbrio entre incentivo setorial, isonomia tributária e responsabilidade fiscal.

Considerações finais

Os vetos presidenciais à Lei Complementar nº 214/2025 evidenciam a opção do Executivo por preservar a coerência conceitual do novo sistema tributário, conter a criação de benefícios fiscais sem respaldo orçamentário e ajustar incentivos setoriais aos limites constitucionais e fiscais vigentes.

Ainda que controvertidos sob a ótica de determinados setores econômicos, os vetos refletem preocupação estrutural com a sustentabilidade fiscal e a estabilidade normativa da reforma tributária.

Regra sobre isenção de dividendo é incompatível com norma contábil e societária, afirmam especialistas

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A lei que cria o Imposto de Renda Mínimo, sancionada pelo presidente Lula nesta quarta (26), traz regras para isentar dividendos referentes a lucros apurados até 2025 que são incompatíveis com a legislação societária vigente, afirmam tributaristas.

Os dividendos são parcelas do lucro de uma empresa distribuídas aos seus sócios ou acionistas como forma de remuneração pelo capital investido.

O imposto mínimo efetivo de 10% para rendas acima de R$ 600 mil por ano atinge lucros distribuídos a partir de 2026. Há isenção para valores apurados até 31 de dezembro de 2025, desde que a deliberação sobre a distribuição ocorra ainda neste ano e o pagamento seja feito até 2028.

Mas o exercício fiscal, que corresponde ao ano-calendário utilizado para apurar os resultados financeiros e contábeis de uma empresa, só se encerra em 31 de dezembro. Pela prática contábil e pelas normas societárias, portanto, os lucros só podem ser efetivamente apurados após esse encerramento, com base no balanço final.

“Há uma incompatibilidade técnica: o PL cria prazos e condições que a legislação societária vigente não contempla, gerando dúvidas de interpretação, potencial conflito normativo e risco de judicialização”, afirma Matheus Moraes, sócio do Garcia Landeiro Carvalho Moraes Advogados Associados.

Leticia Schroeder Micchelucci, tributarista do Loeser e Hadad Advogados, afirma que é temerário realizar a apuração com o exercício fiscal em andamento, ou seja, sem ainda ter os resultados do período confirmados, ainda que se considere algumas projeções para o mês de dezembro.

O texto permite que os dividendos aprovados em 2025 sejam pagos até 2028, um prazo que extrapola o permitido atualmente pela Lei das Sociedades por Ações (Lei 6.404/76), que determina que a assembleia para aprovação das contas deve ocorrer até quatro meses após o encerramento do exercício, e que o pagamento dos dividendos deve ser feito em até 60 dias, salvo deliberação em contrário.

“Este prazo pode ser diferente se a assembleia-geral deliberar de outra forma, mas, em qualquer caso, o pagamento deve ser feito dentro do exercício social”, afirma Micchelucci.

A exigência de que o pagamento siga exatamente os termos previstos na ata de aprovação feita por estimativas também preocupa. Segundo Verônica Magalhães, advogada tributarista, a rigidez levanta dúvidas sobre eventuais mudanças no cronograma previsto.

“O PL 1087 mirou numa tentativa de burlar alguma manobra indevida pelas empresas e acertou numa aberração que pode fazer com que empresas informem seus números de qualquer jeito só para atender uma burocracia tributária”, diz.

As empresas brasileiras de capital aberto possuem US$ 45 bilhões (cerca de R$ 240 bilhões) em lucros acumulados que ainda não foram repassados a seus sócios, valor que precisaria ser pago até 2028 para que seus principais acionistas escapem do Imposto de Renda Mínimo. Os dados fazem parte de levantamento inédito da Abrasca (associação das companhias abertas), que estima que 60% seriam destinados a investidores estrangeiros.

Para as empresas que consideram seguir com a deliberação ainda em 2025, os especialistas destacam que a única forma segura, até o momento, seria aprovar a distribuição com base em documentação contábil regular, preferencialmente já com valores definidos.

“A empresa teria que deliberar com base em números ainda não definitivos, possivelmente estimativas não auditadas, o que contraria princípios contábeis e de boa governança”, alerta Matheus Moraes.

Entre as alternativas para garantir a isenção, tributaristas mencionam a possibilidade de transformar os lucros acumulados em capital social da empresa, o que é chamado de capitalização. Em vez de distribuir esse valor diretamente aos sócios como dividendos, a empresa o incorpora ao seu patrimônio. Mais adiante, ela pode fazer uma redução de capital, ou seja, devolver parte desse capital aos sócios, de forma isenta de imposto.

Outra estratégia seria fazer a distribuição de parte dos lucros ainda em 2025, mesmo que a empresa não consiga distribuir tudo, para aproveitar ao menos parcialmente a isenção prevista no projeto.

Segundo Moraes, o texto deixa brechas que dificultam um planejamento fiscal 100% seguro. “Há falta de clareza quanto à necessidade real dessa deliberação emergencial até o fim de 2025; quais as informações mínimas obrigatórias dessa deliberação e sobre como conciliar isso com as normas societárias existentes”, afirma.

Milton Fontes, tributarista do Peixoto & Cury Advogados, explica que o CFC (Conselho Federal de Contabilidade) emitiu uma Nota Técnica (nº 013/2025) pedindo o veto presidencial do dispositivo do projeto que condiciona a isenção tributária à deliberação societária até 31 de dezembro de 2025 —o que não foi acatado pelo presidente.

O CFC argumenta que tal exigência “configura uma exigência tecnicamente inexequível e juridicamente inconsistente”.

Fontes defende que a Receita Federal publique um Ato Declaratório Interpretativo esclarecendo pontos como a formalização da distribuição e os critérios para realização de balanço intermediário.

Também para a advogada Helena Trentini, enquanto não houver harmonização normativa o cenário permanece inseguro.

“A depender do tipo societário, o cumprimento literal do PL exigiria práticas contábeis incompatíveis com o ciclo ordinário de encerramento e aprovação das contas ou contrariaria regras societárias estruturais”, diz.

Para além da insegurança contábil e societária, especialistas veem risco de autuações fiscais e questionamentos jurídicos.

Micchelucci afirma que a lei é questionável em vários aspectos constitucionais. Entre os pontos que podem ser levados ao Judiciário, ela cita a violação de princípios como legalidade, segurança jurídica e irretroatividade.

Magalhães também alerta que, sem respaldo legal, dividendos pagos posteriormente poderiam ser tributados como se não fossem lucros, com retenção de 35% conforme o artigo 61 da Lei 8.981/1995.

“O projeto induz as empresas a procedimentos atípicos, como aprovar resultados às pressas, o que contraria práticas contábeis consolidadas”, afirma Matheus Moraes. Para ele, o critério de isenção deveria ser apenas a data de apuração do lucro, e não da deliberação.

ENTENDA AS MUDANÇAS NO IMPOSTO DE RENDA

Isenção maior e desconto no imposto

  • O projeto isenta de Imposto de Renda os contribuintes com renda mensal de até R$ 5.000. Para isso, o texto prevê um desconto de até R$ 312,89 no imposto que seria devido pelo trabalhador, de modo que o valor a ser pago seja zero.
  • Quem ganha de R$ 5.000,01 a R$ 7.350 por mês não será isento, mas terá um desconto no imposto, que vai diminuir progressivamente conforme a renda aumenta. Para saber quanto será a redução do tributo, basta aplicar a seguinte fórmula: R$ 978,62 – (0,133145 x rendimentos tributáveis mensais). Na prática, quanto mais próximo de R$ 7.350 for o ganho mensal, menor será o desconto, até que ele chegue a zero.
  • Quem ganha mais de R$ 7.350 por mês não terá benefício adicional assegurado pelo projeto, ou seja, a cobrança de Imposto de Renda segue o modelo atual.

Imposto mínimo para os mais ricos

  • Pessoas físicas que recebem rendimentos acima de R$ 600 mil por ano (o equivalente a R$ 50 mil por mês) estarão sujeitas à cobrança do imposto mínimo, que terá uma alíquota progressiva de 0% a 10% para rendimentos de R$ 600.000,01 a R$ 1.199.999,99. A partir de R$ 1,2 milhão, a cobrança mínima será sempre de 10%.
  • O valor efetivamente devido pelo contribuinte vai depender do quanto ele já recolhe habitualmente sobre suas fontes de renda, ou seja, quanto é a sua alíquota efetiva. Se o imposto pago já tiver sido maior que 10% da renda, não haverá necessidade de cobrança adicional. O imposto mínimo valerá para aqueles que ficarem abaixo desse patamar —na prática, contribuintes que são grandes recebedores de rendimentos isentos (como lucros e dividendos de empresas).
  • Ainda que o imposto mínimo seja uma forma indireta de tributar os rendimentos isentos, o texto prevê exceções. Serão excluídos da base de cálculo os ganhos de capital (exceto os de Bolsa), heranças e doações, rendimentos de poupança, LCI, LCA, CRI, CRA, rendimentos de certos fundos imobiliários (FII) e Fiagros, e algumas indenizações

Leia AQUI

As incongruências da reforma tributária: direito à saúde sim, mas saneamento básico não

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A Reforma Tributária representa um avanço inquestionável para o país. A unificação dos tributos sobre o consumo e a adoção do modelo IVA, amplamente utilizado ao redor do mundo, com base ampla e incidência transparente, caminha em direção à maior simplicidade do sistema e a tão almejada segurança jurídica. Ainda assim, há pontos que exigem reflexão, como a opção da Lei Complementar (LC) 214/2025 de tributar o saneamento básico pelo regime geral do IBS e da CBS.

Embora idealmente a incidência uniforme e sem exceções constitua a melhor recomendação econômica ao sistema tributário sobre o consumo, dada a alta dependência arrecadatória que recai sobre esta base exigindo uma alíquota padrão elevada para um país em desenvolvimento e repleto de desigualdades, a Emenda Constitucional (EC) 132/2023 acertadamente reconhece que os serviços de saúde são essenciais e merecem tratamento diferenciado.

Não se trata, afinal, de qualquer novidade, mas apenas da ratificação de valores e garantias já consagrados constitucionalmente. A Constituição Federal estabelece a saúde como direito social (arts. 6º e 196), cuja competência é comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (arts. 23, II e 24, XII) e atribui ao SUS a formulação de políticas de saneamento (art. 200, IV).

No plano infraconstitucional, a LC 141/2012 reconhece o saneamento como despesa de saúde (art. 3º, VI), enquanto a Lei 8.080/1990 o classifica como determinante da saúde coletiva (art. 3º) e a Lei 11.445/2007 o define como um conjunto de serviços de água, esgoto, resíduos e drenagem. A própria OMS entende o saneamento como instrumento de saúde pública: trata-se da primeira linha de defesa contra doenças e condição básica de bem-estar físico e social, conforme estudo da OMS de 2012 (Global costs and benefits of drinking-water supply and sanitation interventions to reach the MDG target. Geneva: World Health Organization).

Seguindo esta lógica, a EC 132/2023 em seu art. 9º, §1º, II, determinou que lei complementar reduziria em 60% as alíquotas do IBS e da CBS aplicáveis aos serviços de saúde. Contudo, a LC 214/2025, ao regulamentar o tema, deixou o saneamento de fora do rol de serviços sujeitos à redução (art. 130 e Anexo III), submetendo-o integralmente à alíquota padrão.

O impacto é significativo: a carga tributária do setor, atualmente em torno de 9,74%, conforme estudo da GO Associados, sofrerá aumento com a incidência integral da alíquota de referência de IBS e CBS, o que se traduz em um aumento médio de 18% nas tarifas de água e esgoto. O estudo da FGV Justiça (2024) alerta para os riscos de inviabilizar investimentos essenciais, afetando milhões de brasileiros e comprometendo a universalização prevista para 2033 pelo Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026/2020).

Vale lembrar que durante a tramitação do PLP 68/2024, que culminou na LC 214/2025, o saneamento foi incluído no rol de serviços de saúde sujeitos à alíquota reduzida, mediante a óbvia justificativa: prevenir doenças, melhorar a qualidade de vida e reduzir os custos do SUS. Não obstante a louvável tentativa do Senado Federal, no retorno da proposta à sua casa de origem, a Câmara dos Deputados rejeitou a mudança sob o argumento de que tal inclusão poderia elevar em até 0,38 ponto percentual a alíquota padrão, onerando outros setores.

Tal preocupação seria legítima se estivéssemos diante de um privilégio setorial. Mas não se trata disso. Reconhecer o saneamento como parte integrante da saúde é medida essencial e primária de saúde pública coerente com a Constituição e com os próprios princípios da reforma. É nesse espaço de ajustes técnicos que o novo sistema tributário mostra sua força transformadora: combinar eficiência arrecadatória com efetividade de direitos fundamentais.

Aplicar o regime geral para água e esgoto é incongruente com essa lógica. A incidência das alíquotas integrais sem a redução aplicável à saúde implica em aumento do preço do serviço, prejudicando a população mais vulnerável, compromete a universalização do acesso e contraria os princípios de justiça tributária e da atenuação de efeitos regressivos, valores consagrados pelo art. 145, §§ 3° e 4° da Constituição Federal (CF) conforme redação atribuída pela EC nº 132/2023.

Se a reforma acolheu a essencialidade da saúde, não pode relegar o saneamento a tratamento secundário.

Cabe ao Congresso corrigir a omissão, garantindo ao saneamento o mesmo enquadramento tributário da saúde. Se não houver solução legislativa, a questão chegará ao Judiciário, que terá de assegurar a guarda da Constituição e a efetividade do direito fundamental à saúde. Reconhecer o saneamento como serviço de saúde não é privilégio fiscal: é dar concreção às garantias constitucionais e reforçar o compromisso do país com uma política tributária mais justa e socialmente responsável.

Lina Santin
Advogada e sócia do escritório Heleno Torres Advogados

Bruna Bezerra
Advogada e sócia do escritório Heleno Torres Advogados

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Relação fisco-contribuinte precisa passar a se basear na confiança

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O consensualismo no âmbito da administração tributária brasileira e seu avanço para além das fronteiras na tributação federal se tornou fundamental no processo tributário do futuro, ao propiciar maior diálogo entre o Fisco e contribuintes.

Contudo, para sua melhor evolução e efetividade, é necessária uma mudança de perspectiva, que hoje ainda se pauta pelo enforcement. Como vencer esse desafio? Há dicotomia entre os institutos ou a convivência entre eles pode ser a baliza para uma administração tributária mais eficiente, especialmente no ambiente de transição da reforma tributária?

A priori, é preciso ressaltar que o Fisco não é uma entidade abstrata, mas sim composto por um corpo de indivíduos que o representa no processo de tomada de decisões, com maior ou menor grau de vinculação.

A proposta aqui é demonstrar a preocupação com a tomada de decisões por parte da Receita Federal e do Comitê Gestor no campo da reforma tributária — e, por que não, também para toda a tributação feita pelos entes federativos, de modo a mitigar uma dinâmica que vem sendo desgastada e adversarial ao longo do tempo.

Princípio da cooperação

O princípio da cooperação, que já foi objeto de recente artigo [1], é o pilar dessa discussão a ser observado antes mesmo de se iniciar o contencioso administrativo nos novos parâmetros da reforma tributária, ou mesmo da lavratura de autos de infração de IBS. Em passado recente, o fenômeno da tributação e o processo administrativo advindo de questionamentos acerca da exação tinham por fundamento principal a primazia do interesse do Estado, ou o chamado “poder de império estatal”, o que fez crescer um abismo entre os contribuintes e o fisco.

Diante da ineficiência arrecadatória, da evasão e da litigiosidade que permeavam a relação obrigacional tributária, contemporâneas correntes de pensamento e atualizações dogmáticas impulsionaram a busca por medidas para prevenir e resolver, com menor animosidade, controvérsias dessa natureza.

Nesse sentido, a administração tributária federal tem a seu favor não só um arcabouço de instrumentalidades que, com mais força, passam a ser utilizadas na busca por melhorias no diálogo e na uniformização de entendimentos administrativos. Tem também ressignificado, sob o viés do consensualismo, princípios e institutos, como o da indisponibilidade dos bens públicos e sua conformidade com a possibilidade de transação tributária, previsto no CTN desde a sua edição, mas reforçado por novéis diplomas legislativos, para arrefecer uma conflagrada relação com seus contribuintes.

O passo a ser dado para o consensualismo abrir espaço para a tal confiança se pauta em novas atitudes, especialmente no que tange ao princípio da proteção da confiança, legitimado pela segurança jurídica. “Confiança” não pode mais ser uma palavra solta — ou meramente retórica — no dicionário. A carga do que se entende por confiança deve ter seu espaço no direito público e abranger questões relevantes nas suas principais vertentes, nada obstante a estrita legalidade.

Diálogo com contribuintes

A administração tributária no Brasil tem apresentado instrumentos para intensificar e estabelecer diálogo com os contribuintes, ainda que de modo incipiente. Mas abrem-se os primeiros passos para uma interação menos burocrática e imperativa e mais dinâmica e consensual. Essas medidas são conhecidas pela expressão em inglês cooperative compliance ou “conformidade cooperativa”.

Ao se pensar na possibilidade de um fisco preocupado em atravessar barreiras e encontrar um ponto de equilíbrio para estabelecer um diálogo salutar com seus contribuintes, não se pode olvidar que subsiste a figura do enforcement, vertente da administração tributária imperativa.

Segundo Norberto Bobbio, o poder público é tradicionalmente entendido como constituído pelo dominium e pelo imperium, respectivamente correspondentes ao poder sobre as coisas (poder econômico) e ao poder de comando sobre os homens. Em sentido estrito, o poder político seria o próprio imperium. [2]

Supremacia do poder administrativo

Só por essas características, depreende-se a condição de supremacia do detentor do poder administrativo em relação a seus destinatários.

A presença do poder administrativo determina, portanto, autoridade [3] no direito administrativo, dado o estreito relacionamento entre esse ramo do direito com a administração pública e o regime administrativo.

No campo do direito tributário não é diferente, pois o exercício do poder de império do Estado associa-se à soberania interna (ressalvados os acordos e tratados internacionais de ordem tributária) que Celso Ribeiro Bastos, ao conceituar e classificar soberania, denomina como supremacia, nesses termos:

Soberania significa um poder que não reconhece outro a ele superior, seja no plano interestatal (independência), seja no plano interno (supremacia). […] evidentemente, não no plano do Direito, mas, sim, no da realidade, tal soberania pressupõe uma superioridade de força. [4]

De fato, poder de império e soberania interna dialogam de tal modo a ponto de praticamente poderem ser considerados faces da mesma moeda — e, quanto a isso, diga-se, só é possível falar “soberania interna” (supremacia) porque ao Estado é atribuído o exercício do poder de império e vice-versa.

E, nessa seara, tem seu destaque o fisco: seu poderio de enforcement, sua potente fiscalização, utilização de tecnologia, cruzamento de dados, entre outros procedimentos, podem levar à indagação se poderiam conviver com um fisco dialógico. Seria dicotômica essa convivência?

Diante dessa dualidade dentro do mesmo órgão da administração tributária, em que se fiscaliza, julga, arrecada, estabelecem-se diretrizes sobre interpretação de legislação tributária federal, seria possível aventar que desse mesmo fisco poderia emergir um processo administrativo com visão de futuro? Em que se tenha por objetivo, não se desvencilhar do enforcement, oriundo das relações de fiscalização, pautado pelos preceitos constitucionais democráticos brasileiros, mas agregar dentro do órgão diretrizes e políticas que efetivamente tratem e abarquem a melhoria das relações entre o fisco federal e seus contribuintes?

Caminho aberto pelo programa Receita de Consenso

Uma das inovações mais relevantes introduzidas pela Receita, no final de 2024, foi o programa Receita de Consenso, uma alternativa, antes mesmo da instauração de qualquer procedimento fiscal[5], de o contribuinte solucionar um possível conflito tributário ou aduaneiro.

Trata-se de um instrumento estratégico, especialmente para empresas de alta conformidade que buscam operar com segurança jurídica em cenários marcados por incertezas interpretativas, notadamente diante da nova tributação sobre o consumo, instituída pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023.

Essa prerrogativa altera de forma estrutural o modelo tradicional de relação entre contribuinte e administração tributária. Em vez de atuar apenas de forma reativa, mediante autuações ou fiscalizações já em curso, o contribuinte passa a poder, de maneira voluntária, provocar o fisco para definir, em consenso, a qualificação tributária ou aduaneira de determinado negócio jurídico.

É igualmente necessário reconhecer que o primeiro intérprete da legislação tributária é o contribuinte. Cabe a ele, diante de um negócio jurídico concreto, avaliar seus efeitos tributários e aduaneiros. Quando a Fazenda Pública adota, posteriormente, uma interpretação mais restritiva e orientada à arrecadação — muitas vezes em contradição com a autodeclaração previamente feita —, o litígio se torna quase inevitável. A não ser que exista um canal institucionalizado de diálogo, capaz de promover a harmonização interpretativa. É justamente nesse contexto que o Receita de Consenso revela todo o seu valor.

Consenso evita autuações

Esse modelo pode ser particularmente valioso para prevenir disputas interpretativas em reorganizações societárias, estruturações contratuais, operações aduaneiras ou em modelos inovadores de prestação de serviços. Em todas essas situações, uma resposta consensual e tempestiva da administração tributária tem o potencial de evitar autuações, insegurança jurídica e judicializações desnecessárias.

A criação de uma instância clara, acessível e tecnicamente qualificada, capaz de uniformizar interpretações entre Fisco e contribuinte, representa um avanço essencial para evitar conflitos e fortalecer a previsibilidade no ambiente de negócios.

No entanto, esse avanço revela uma lacuna preocupante: a ausência de uma estrutura institucional voltada para a harmonização e uniformização das interpretações tributárias e aduaneiras. Esses dois pilares, harmonização e uniformização, estão no cerne da reforma tributária e da estruturação do Comitê Gestor do IBS. Contudo, não podem se restringir ao plano discursivo: precisam se materializar em práticas administrativas concretas.

A inexistência atual de uma área formal dedicada à coordenação, uniformização e harmonização das interpretações pode comprometer seriamente os objetivos da reforma tributária. Sem mecanismos estáveis e transparentes de orientação interpretativa, tanto para a CBS quanto para o IBS, corre-se o risco de repetir erros do passado: fragmentação interpretativa, decisões contraditórias e a proliferação de litígios.

Regulamentação do Comitê Gestor

Nesse ponto, destaca-se o papel estratégico do PLP nº 108/2024, que regulamenta o Comitê Gestor do IBS. Sua implementação representa uma oportunidade concreta para estruturar instâncias de interpretação normativa uniforme e canais institucionais voltados para a resolução consensual de conflitos. Da mesma forma, a Receita Federal deve consolidar o Receita de Consenso como um instrumento permanente, célere e tecnicamente confiável de diálogo com o contribuinte.

O contribuinte que procura o Fisco em busca de consenso não renuncia a seus direitos — apenas os exerce de forma estratégica, responsável e antecipada. É nesse ambiente de maturidade institucional que a reforma tributária pode efetivamente florescer.

É certo que o contraditório e a ampla defesa são garantias constitucionais inegociáveis. Mas é igualmente necessário reconhecer que o direito de não litigar, isto é, de resolver conflitos de forma consensual, também deve ser assegurado e promovido. A possibilidade de solucionar uma controvérsia antes do conflito se instaurar, por meio de um acordo legítimo entre contribuinte e fisco, deve ser uma alternativa institucionalizada e estimulada.

Vivemos um tempo de mudança. A cultura do litígio automático, que responde a toda divergência com a instauração de contencioso, não garante segurança jurídica. Ao contrário, perpetua a instabilidade, sobrecarrega a máquina pública e desgasta o ambiente de negócios.

Se queremos, de fato, consolidar um novo paradigma, é imprescindível que a reforma tributária caminhe lado a lado com mecanismos de consenso, em que interpretar bem e juntos signifique tributar melhor e litigar menos.

 

1 Fonte: aqui.

2 Cf. BOBBIO, Norberto. Estado, Governo e Sociedade: Para uma teoria geral da política. 14. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2007. p. 84.

3 A autoridade atrela-se diretamente ao poder, podendo ser compreendida como “uma relação de poder estabilizado e institucionalizado em que os súditos prestam uma obediência incondicional. Esta concepção se manifesta sobretudo no âmbito da ciência da Administração”. Cf. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; STOPPINO, Mario (Orgs.). Dicionário de Política. 11. ed. Brasília: Editora UNB, 1998. p. 88.

4 Cf. BASTOS, Celso Ribeiro. In: MARTINS, Ives Gandra (Coord.). O Estado do Futuro. São Paulo: Pioneira, 1998. p. 165.

5 É o que se extrai da PORTARIA RFB Nº 467, DE 30 DE SETEMBRO DE 2024 em seu art. 4º: Fica instituído o Centro de Prevenção e Solução de Conflitos Tributários e Aduaneiros – Cecat na RFB, vinculado à Subsecretaria de Tributação e Contencioso – Sutri, responsável pela prevenção e solução de conflitos tributários e aduaneiros que não sejam objeto de processos administrativos fiscais ou judiciais, relativos a tributos administrados pelo órgão.

  • é auditora fiscal aposentada, advogada, sócia de Heleno Torres Advogados, mestre em Finanças Públicas, Tributação e Desenvolvimento pela Uerj e autora do livro Consensualismo no Âmbito da Receita Federal do Brasil.

  • é advogada, sócia no escritório Heleno Torres Advogados, especialista em Direito Tributário com LL.M pelo INSPER, graduada em Direito pela Universidade Católica de Pernambuco e coordenadora Acadêmica e Executiva do Núcleo de Estudos Fiscais da FGV de São Paulo.

    Fonte: ConJur

A uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS

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Os necessários aprimoramentos ao PLP 108/24

O novo modelo de tributação sobre o consumo adotado pelo Brasil com a reforma tributária se baseia em um IVA dual composto pela CBS, de competência da União (artigo 195, V, CF), e pelo IBS, de competência compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal (artigo 156-A, CF).

São tributos que se sujeitam às mesmas normas gerais, nos termos da LC 214/2025, mas cujas demandas serão julgadas por tribunais administrativos distintos. É neste contexto que se coloca a necessidade de uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS, tema que é objeto do PLP 108/2024, em tramitação no Senado.

A uniformização da jurisprudência administrativa relativa aos referidos tributos é essencial para garantir o respeito ao princípio da simplicidade (artigo 145, § 3º, CF) e evitar decisões contraditórias, que resultariam em insegurança jurídica e incremento do contencioso.

O PLP 108/2024, em seu artigo 111, propõe atribuir esta tarefa ao Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias (CHAT). O rol de legitimados para provocar a uniformização de jurisprudência é restrito (artigo 112[1]) e as decisões, a serem tomadas no prazo de 90 dias úteis, terão caráter vinculante (artigo 113). Não há, contudo, o sobrestamento de processos em curso que tratem do mesmo tema, o que permite que decisões contraditórias continuem a ser proferidas mesmo depois da submissão da questão ao CHAT.

Para o exame crítico destes dispositivos, entendemos importante delimitar duas questões preliminares:

  1. a natureza jurídica da tarefa de uniformização da jurisprudência administrativa do IBS e da CBS; e
  2. a estruturação do CHAT, órgão ao qual referida tarefa foi atribuída.

A uniformização de jurisprudência constitui, evidentemente, exercício da jurisdição administrativa fiscal. Ora, a Câmara Superior do IBS consiste em instância de uniformização da jurisprudência deste imposto (artigo 109 do PLP 108/2024), do mesmo modo que a Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF) tem a função de solucionar divergências na interpretação da legislação tributária federal (artigo 37, § 2°, II, Decreto 70.235/1972). Não há dúvidas de que ambas exercem jurisdição administrativa. A tarefa atribuída ao CHAT compartilha da mesma natureza, apesar de se referir a dois contenciosos administrativos distintos.

Ocorre que o CHAT, na forma como estruturado, constitui órgão essencialmente consultivo e de deliberação interna às administrações tributárias dos entes federativos. Trata-se de órgão composto exclusivamente por representantes da Administração Pública (artigo 319, I, LC 214/2025), o qual realiza reuniões periódicas nas quais decide, por unanimidade dos presentes (artigo 320, I e II, LC 214/2025), acerca da uniformização da regulamentação e da interpretação da legislação do IBS e da CBS, com o intuito de prevenir litígios, além de deliberar sobre obrigações acessórias e procedimentos comuns (artigos 321, I a III, LC 214/2025). Não há representação paritária dos contribuintes ou sequer a obrigação de sua oitiva.

A delimitação destas duas questões preliminares demonstra que o CHAT, ao qual foi atribuída tarefa que constitui exercício da jurisdição administrativa, foi estruturado como órgão consultivo que se manifesta em nome das administrações tributárias dos entes federados.

Desta feita, consideramos que as principais limitações do PLP 108/2024 que merecem ser aprimoradas são as seguintes:

  1. a inexistência de paridade na composição do colegiado responsável por uniformizar a jurisprudência do IBS e da CBS[2];
  2. a ausência de oitiva do contribuinte neste procedimento; e
  3. o não sobrestamento dos processos administrativos que tratem de matéria idêntica à questão sujeita ao exame do CHAT.

Quanto à primeira imperfeição apontada, 8 propostas de emenda[3] ao PLP 108/2024 sugerem alterações desejáveis ao estabelecer que, nas deliberações destinadas à uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS, a composição do CHAT será ampliada para incluir 8 representantes dos contribuintes. Deste modo, será assegurada a composição paritária do CHAT para o exercício da jurisdição administrativa fiscal, o que favorece “a conformidade tributária, elimina a distância de interpretação entre fisco e contribuintes, bem como direciona os esforços da administração pública para a redução de litígios”.[4]

A segunda limitação indicada é abordada pela Emenda 160 ao PLP 108/2024, que pretende alterar o parágrafo único do artigo 111 para tornar obrigatória a oitiva dos contribuintes no processo de uniformização jurisprudencial, representados pelas entidades representativas de categorias econômicas. Entendemos que a oitiva obrigatória de ambas as partes, contribuinte e fisco, é a medida mais adequada em prol do contraditório.

No caso das administrações tributárias, o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias representa adequadamente os interesses dos entes federados. No caso dos contribuintes, a opção de assegurar a sua manifestação por meio das entidades representativas com legitimidade para provocar o CHAT também se assemelha adequada, na medida em que evita o congestionamento das oitivas.

O terceiro tópico que merece aprimoramentos foi objeto de 7[5] propostas de emenda ao PLP 108/2024, as quais adequadamente sugerem a suspensão automática de todos os processos administrativos que tratem da matéria objeto da uniformização até a decisão final do CHAT. Essa medida, que segue o exemplo de outras práticas de padronização jurisprudencial utilizadas no ordenamento nacional, como o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) no âmbito judicial, evita decisões administrativas conflitantes que resultariam no incremento do contencioso administrativo e judicial.

Apesar das limitações apontadas, consideramos acertada a escolha do PLP 108/2024 de restringir o rol de legitimados a provocar o CHAT. A expansão demasiada da legitimidade ativa poderia tornar o órgão apenas mais uma instância recursal e o congestionaria, de modo a inviabilizar o cumprimento do prazo para suas decisões. Ademais, a pluralidade de requisições poderia resultar na multiplicidade de decisões do próprio colegiado acerca do mesmo tema, com o aumento do risco de decisões conflitantes, as quais minariam a própria credibilidade e força vinculante das decisões do CHAT.

A manutenção de uma legitimidade ativa restrita, aberta aos contribuintes tão somente por intermédio das entidades representativas de categorias econômicas, torna factível o cumprimento do prazo de 90 dias úteis para decisão, sem inviabilizar que as demandas dos contribuintes por uniformização sejam levadas ao CHAT. Neste contexto, consideramos indesejável o trecho da proposta de Emenda 230 que sugere expandir a legitimidade ativa para provocar o CHAT a todas as partes envolvidas em processos administrativos fiscais nos quais tenha sido identificada a diferença jurisprudencial.

Enfim, entendemos que a tarefa de uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS é fundamental para garantir simplicidade e segurança jurídica na tributação do consumo. O PLP 108/2024, acertadamente, dedicou-se a abordar este tema. Esperamos que o Senado Federal progrida na sua regulamentação de modo a superar as limitações apontadas e conciliar a efetividade no desempenho desta tarefa com a participação efetiva dos contribuintes.

[1] São legitimados apenas: (i) o Presidente do CG-IBS; (ii) a autoridade máxima do Ministério da Fazenda; e (iii) as entidades representativas de categorias econômicas responsáveis pela nomeação dos representantes dos contribuintes nos órgãos de julgamento do CG-IBS.

[2] Tanto o contencioso da CBS (contencioso administrativo federal) quanto o contencioso do IBS detêm a segunda e terceira instâncias configuradas de forma paritária.

[3] Propostas de Emenda de n°s 60, 76, 103, 118, 130, 188, 248 e 271.  

[4] Trecho da justificativa da Emenda n° 60.

[5] Propostas de Emendas de n°s 61, 77, 102, 110, 187, 230 e 258.

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Matheus Clemente Cobucci

Sócio em Heleno Torres Advogados. Bacharel em Direito na USP e aluno da especialização em Direito Tributário Internacional no IBDT

Arthur Bahia Finotti

Estagiário em Heleno Torres Advogados. Graduando em Direito na USP

Fonte: Jota

Comitê Gestor do IBS: muito poder, pouco controle

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A necessidade de um modelo federativo de accountability

A reforma tributária continua a levantar mais questionamentos do que a trazer respostas definitivas. O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS), nesse cenário nevoado de assuntos que permanecem deficitários de demarcações claras e precisas pela lei, destoa como um catalisador de dúvidas, em um cenário em que, ao bom e velho estilo socrático, quanto mais se avança com o aprofundamento de seu exame, mais questões complexas e sensíveis aparecem, sobretudo em matéria de controle orçamentário e financeiro.

O PLP 108/2024, em simetria ao artigo 156-B da Constituição, define o Comitê Gestor como a entidade pública sob regime especial, responsável pela execução da competência compartilhada para administrar o IBS, dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, conceito o qual muito se assemelha àquele de autarquia, estabelecido pelo artigo 5º, inciso I, do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967.

Seria, então, o Comitê Gestor do IBS uma autarquia? Ao que nos parece, a resposta caminha nesse sentido. Na figura jurídica criada pelo PLP 108 estão presentes todos os elementos que, como relaciona Maria Sylvia Zanella di Pietro, caracterizam uma autarquia, que são:

  1. a criação por lei,
  2. personalidade jurídica pública,
  3. capacidade de autoadministração,
  4. especialização dos fins ou atividades; e
  5. sujeição a controle[1].

A comparação com a Receita Federal reforça a hipótese levantada, já que, enquanto a Lei 11.457/2007 é expressa em caracterizá-la como órgão da administração direta subordinado ao Ministério da Fazenda, o PLP 108 é imperativo ao estabelecer, no caput do artigo 1º, a independência do Comitê Gestor, a qual é reforçada pela garantia de sua atuação livre de vinculação, tutela ou subordinação hierárquica a qualquer órgão da administração pública, nos termos do inciso II do mesmo dispositivo.

Autarquia é instrumento de descentralização administrativa e, como tal, opera mediante uma dicotomia estrutural entre independência e controle. Para as autarquias federais, o controle administrativo é exercido pelo ministério ao qual estejam vinculadas com base em sua atividade típica, enquanto o controle externo obedece à lógica federativa e é atribuído ao Tribunal de Contas da União (TCU). Este, contudo, não é o caso do Comitê Gestor do IBS, que, por motivos claros, tampouco é uma autarquia estadual ou municipal.

Tudo indica, portanto, estarmos diante de uma autarquia nacional. O raciocínio é simples e segue a mesma ratio que distingue leis federais e leis nacionais – interesses da União e interesses gerais. E não há dúvida quanto ao caráter nacional da norma veiculada pelo PLP 108.

A Emenda Constitucional 132/2023 não foi uma reforma apenas da tributação sobre o consumo. Trouxe, na realidade, um upgrade institucional no federalismo fiscal brasileiro. Filho do modelo cooperativo de federalismo, o IBS atraiu consigo a necessidade urgente de aprimoramento das estruturas federais e das relações compartilhas e coordenadas entre os entes federados.

Em matéria de controle, o PLP 108 atribuiu a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Comitê Gestor ao Tribunal de Contas do ente federativo de origem do presidente do comitê.

O modelo proposto, ao concentrar o controle externo nas mãos de um tribunal de contas vinculado ao ente federado de origem do presidente do comitê, fragiliza a transparência fiscal, rompe com o equilíbrio entre os entes e abre espaço para interferências indevidas.

A estrutura delineada pelo PLP 108, de natureza rotativa e variável conforme a presidência, tende a gerar assimetrias no exercício da fiscalização e estimula disputas políticas pela ocupação da liderança da entidade, já que o ente de origem do presidente passa a exercer influência direta sobre a supervisão da gestão. Cria-se, assim, um ambiente institucional vulnerável a jogos de poder, desvios de finalidade e enfraquecimento da responsabilidade coletiva.

Além de fragilizar a lógica federativa interna, o modelo também está distante das orientações internacionais consolidadas em matéria de governança fiscal multinível. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)[2] orienta que entidades que operam com recursos e competências compartilhadas devem estar sujeitas a mecanismos de fiscalização igualmente compartilhados, independentes e transparentes, de modo que o controle não fique concentrado em um único ente participante, sob risco de comprometimento da legitimidade e neutralidade do processo de responsabilização (accountability).

Ainda de acordo com as diretrizes da OCDE, a prestação de contas deve ser tanto vertical, quanto horizontal, por meio de mecanismos de implementação de corresponsabilidade. Para estruturas interfederativas, como o Comitê Gestor, é recomendação da OCDE a condução de auditorias por órgãos nacionais ou consórcios colegiados de controle externo, em um sistema de controle que seja harmonioso com a natureza cooperativa e compartilhada da entidade e da gestão das receitas fiscalizadas.

Na União Europeia, por exemplo, o controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas Europeu, o European Court of Auditors (ECA), um órgão independente e supranacional, cuja função é de verificar a legalidade e a regularidade das receitas e despesas, bem como a boa gestão financeira dos recursos comunitários, mediante autonomia funcional. Seus relatórios são encaminhados ao Parlamento Europeu e ao conselho, garantindo ampla difusão e controle político institucionalizado.

No Brasil, o texto do PLP 108/2024 demonstra a ausência de uma instância de controle nacional, imparcial e isonômica entre estados e municípios, que reflita uma fiscalização e responsabilidade compartilhadas. O Comitê Gestor do IBS é instituído como uma entidade nova sob os pontos de vista jurídico, institucional e federativo. Trata-se de uma entidade interfederativa inédita em nosso ordenamento jurídico, dotada de autonomia funcional e financeira, além de uma robusta concentração de poderes e competências, desde a regulamentação, arrecadação e fiscalização do IBS até a distribuição do produto da sua arrecadação e deliberação sobre o contencioso administrativo.

Deveras, não estamos diante de uma entidade auxiliar, mas antes, um órgão central para a efetividade da reforma tributária do consumo, que reclama um modelo de controle igualmente novo e adequado à natureza híbrida e compartilhada do IBS e de seu respectivo Comitê Gestor, capaz de refletir o modelo cooperativo do federalismo brasileiro e implementar os deveres de transparência e responsabilidade orçamentária e financeira.

[1] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo. Ed. Atlas 27ª ed. 2014, p. 500.

[2] OECD. Effective Multi-level Public Investment: OECD Principles in Action. Paris: OECD Publishing, 2019. (OECD Multi-level Governance Studies); OECD. Effective Public Investment Toolkit.  Disponível em: https://www.oecd.org/en/about/projects/effective-public-investment-toolkit.html Acesso em: 02/07/2025.

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Fabiana Ribeiro Bastos

Sócia em Heleno Torres Advogados. Advogada na área de direito tributário

André Alves de Carvalho

Estagiário em Heleno Torres Advogados. Graduando em Direito na USP

Fonte: Jota

PLP 108/24 em discussão: coordenação e conformidade fiscal

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Uniformização de regras relativas à inscrição em dívida ativa e à transação colaboram com a segurança jurídica

Tathiane Piscitelli, Pedro Terra

A promulgação da EC 132/2023, que alterou a tributação do consumo no país, realizou mudanças sem precedentes no Sistema Tributário Nacional. Tal se deu não apenas pela unificação dos tributos incidentes sobre bens e serviços e introdução de novos princípios constitucionais, mas, especialmente, em razão da criação da figura da “competência tributária compartilhada”.

Nos termos do artigo 156-A da Constituição, o IBS, imposto sobre bens e serviços, é tributo cuja competência é compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios. A União, por sua vez, poderá instituir a CBS, contribuição sobre bens serviços, cujas hipóteses de incidência, base de cálculo e regras específicas deverão ser idênticas àquelas estabelecidas para o IBS. Trata-se, em outras palavras, da introdução de um IVA-dual.

De um lado, há a simplificação quanto à compreensão do sistema tributário do ponto de vista dos contribuintes: no lugar de diversos regimes especiais, disputas federativas e conflitos de competência, haverá apenas dois tributos sobre as operações de consumo[1]. De outro, porém, há o desafio da gestão compartilhada entre as administrações tributárias dos três níveis de governo para a condução de atividades como cobrança de tributos e proposição de métodos consensuais para resolução das controvérsias relativas ao IBS e à CBS.

O tema é objeto do PLP 108, em tramitação no Senado. Contudo, para que essa cumulação de funções das administrações tributárias não seja fonte de litígios e complexidades, faz-se necessário que a regulamentação considere os comandos de simplicidade, de transparência, e, sobretudo, de cooperação, todos inscritos no artigo 145, § 3º da Constituição.

Neste texto, iremos chamar atenção para duas questões que julgamos centrais nesse debate e que merecem atenção do Congresso Nacional: (i) a necessária coordenação das regras relacionadas à dívida ativa, com a padronização de procedimentos e prazos; e (ii) a evolução e disciplina da transação tributária.

Em relação ao primeiro ponto, considerando-se a redação original do PLP 108, a coordenação das atividades de cobrança de IBS está prevista no artigo 2º, que detalha a competência do Comitê Gestor do IBS (CG-IBS).

Nesse sentido, prevê o compartilhamento das informações de interesse fiscal e de cobrança com a Receita Federal e a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) (§ 1º, II), além da competência do CG-IBS para a coordenação tanto das atividades realizadas pelas procuradorias dos estados e municípios em relação à cobrança judicial e extrajudicial e inscrição em dívida ativa ( § 1º, VI, ‘b’ e ‘c’) quanto para disciplinar a centralização da respectiva cobrança e inscrição em dívida ativa, observada regulamentação específica dos diversos entes federativos (§§ 3º e 4º).

Diversas emendas já foram apresentadas para aprimorar o texto do PLP e, no ponto em análise, duas merecem atenção. A primeira é a Emenda nº 95, que propõe a alteração do disposto no artigo 2º, §§ 3º e 4º, de modo a concentrar no CG-IBS a atribuição de promover a centralização das inscrições em dívida ativa, mediante sistema único. A justificativa para tanto é a necessária simplificação e menor ônus aos contribuintes, que não terão necessidade de monitorar diversas temporalidades e legislações.

Sobre isso, a redação proposta ao § 4º do artigo 2º, as atividades de cobrança administrativa devem ser realizadas no prazo de 12 meses, contados da constituição do crédito tributário. A segunda emenda que merece destaque é a de número 109, que, a despeito de possuir o mesmo teor, enfatiza, na justificação, a possibilidade de, mantida a redação originalmente prevista, um mesmo débito esteja inscrito com um prazo em um determinado estado e com outro prazo distinto em certo município. Desse modo, reiterou-se a vantagem de padronizar o prazo para inscrição em dívida ativa em 12 meses.

De fato, a coordenação da cobrança ficará prejudicada caso não se assegure a unificação de prazos e legislações para inscrição em dívida ativa. Mas não só, o momento da inscrição em dívida ativa tem efeitos importantes para outras matérias, como a transação, de tal sorte que a dessincronização do monitoramento da dívida ativa pode inviabilizar ou complexificar de modo desnecessário a conformidade fiscal.

Exatamente sobre o tema da conformidade fiscal, a redação do PLP 108 aprovada na Câmara dos Deputados não continha muitas disposições sobre meios consensuais de resolução de controvérsias tributárias. Em verdade, tal debate veio à tona apenas com emendas parlamentares incluídas durante a tramitação no Senado. Nesse contexto, chamamos atenção para duas outras propostas: as Emendas 96 e 114. A primeira delas pretende alterar o artigo 171 do CTN para prever a possibilidade de antecipação da inscrição do débito tributário em dívida ativa para a fase de cobrança administrativa. Já a segunda tem o propósito de já implementar essa modificação para o IBS.

As inclusões são desejáveis, haja vista o sucesso da transação como forma de incentivo à consensualidade e redução de litígios. No entanto, temos dúvidas sobre a pertinência de possibilitar legislações esparsas sobre transação tributária em relação ao IBS, tributo essencialmente nacional. Além disso, o fato de a União já possuir um modelo de transação muito bem estruturado e bem-sucedido pode resultar em discrepâncias quanto ao acesso a essa forma de solução de litígio.

A título de exemplo, cite-se o estado do Rio de Janeiro: não há transação tributária instituída, a despeito de o instituto estar disciplinado a nível municipal. Nesse caso, como o contribuinte poderia exercer seu direito de transacionar o IBS? Estaria ele limitado à parcela municipal do imposto? Além disso, considerando a identidade material entre IBS e CBS, faria sentido que houvesse padrões distintos de negociação entre União, estados e municípios?

Ademais, atualmente, uma característica das transações tributárias estaduais é a ausência de uniformidade quanto aos critérios para concessão de descontos, bem como no que se refere à forma de apuração da capacidade de pagamento: a maior parte dos entes elege como critério as características do crédito e não do contribuinte, como existência ou não de garantia, histórico de pagamento, e tempo de inscrição em dívida ativa. Apenas o estado do Pará utiliza modelo de aferição da capacidade de pagamento semelhante ao da Receita Federal[2].

A nosso ver, o PLP 108 seria o instrumento pelo qual tais inconsistências poderiam ser enfrentadas, pelo estabelecimento de critérios gerais comuns para reger a transação estadual e municipal relativa ao IBS. Tal medida colaboraria, por um lado, para conferir maior uniformidade aos critérios de aferimento do grau de recuperabilidade de um ativo, seleção de créditos transacionáveis, exigência ou não de garantia e aos parâmetros para concessão de descontos a nível estadual, e, por outro, para garantir maior simplicidade e padronização, diante da possibilidade de cumulação de administrações tributárias na cobrança de um determinado crédito tributário.

Entendemos, portanto, que as emendas propostas se orientam, de fato, em favor do objetivo de coordenação das administrações tributárias e de aprimoramento dos meios de conformidade fiscal e merecem amplo debate. A uniformização e harmonização das regras relativas à inscrição em dívida ativa e à transação colaboram com a simplicidade e segurança jurídica. Por essa razão, faz-se necessário que a regulamentação da reforma tributária continue progredindo no sentido de estimular o diálogo, a transparência e a cooperação, no intuito de incrementar a conformidade fiscal.

[1] Com a ressalva do IS, imposto seletivo, que incidirá sobre bens e serviços nocivos à saúde e ao meio ambiente, nos termos de lei complementar.

[2] Cf. PISCITELLI, Tathiane dos Santos et al. Transações Tributárias Estaduais [recurso eletrônico]. São Paulo: FGV Direito SP, 2025, p. 39-40. Disponível em: https://repositorio.fgv.br/items/9ecd6035-417e-43c4-9bec-1ba0033a222c. Acesso em: 10/06/2025.

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Tathiane Piscitelli

Sócia em Heleno Torres Advogados. Professora associada da FGV Direito SP

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Pedro Terra

Estagiário em Heleno Torres Advogados. Graduando em Direito na USP

Fonte: Jota

Evento: Reforma Tributária Sobre o Consumo

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Acompanhe hoje, a partir das 19h, a aula inaugural do curso Reforma Tributária Sobre o Consumo, do IBDT, com a presença da sócia Lina Santin, como professora convidada.

Durante as discussões sobre a criação do IBS, CBS e suas diferenças, participam também os advogados José Maria Arruda de Andrade, Carlos Eduardo Navarro, Salvador Cândido Brandão Júnior e Marcela Adari Camargo.

Acompanhe: https://www.youtube.com/watch?v=irhDG38Kqlg

A reforma tributária traz segurança jurídica para os FIDC

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A reforma tributária aprovada pelo Congresso trouxe uma série de mudanças importantes em relação ao projeto original do PLP n° 68/2024, com correções estruturais relevantes para a entrada em vigor do IVA dual brasileiro, composto pelo imposto sobre bens e serviços (IBS), de titularidade dos estados e municípios, e pela contribuição sobre bens e serviços (CBS), da União, além do imposto seletivo. Em alguns casos, havia regimes diferenciados que não estavam autorizados pela Emenda Constitucional nº 132/2023, o que justificaria a devida correção.

Dentre os aprimoramentos alcançados pelo Congresso ao longo da tramitação do PLP n° 68/2024, há que se destacar o regime de tributação dos fundos de investimento em direitos creditórios. O regime aprovado na Câmara de Deputados, no primeiro turno, tratava diferentemente os fundos que operam com recebíveis e os fundos de investimento em direitos creditórios, a depender do modo de formalização do recebível liquidado antecipadamente, bem como entre os FIDC e as instituições financeiras que realizam a mesma atividade de liquidação antecipada de recebíveis de arranjos de pagamento. Uma afronta evidente aos princípios da isonomia, da neutralidade e de defesa da concorrência, como veremos.

O PLP n° 68/2024, na forma como recebido pelo Senado, trazia, no seu artigo 211, §§ 1° e 3°, que, no caso do FIDC e demais fundos de investimento que liquidam antecipadamente recebíveis de arranjos de pagamento, a base de cálculo do IBS e da CBS seria equivalente ao desconto aplicado na liquidação antecipada, com a dedução apenas do valor correspondente à curva de juros futuros da taxa Selic, pelo prazo da antecipação. Para estes fundos de investimento, não se previa qualquer exceção à tributação.

Regime vantajoso
Os FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis comerciais por meio de desconto de títulos de crédito (como duplicatas, notas promissórias e cheques), de se ver, gozariam de um regime tributário bem mais vantajoso, nos termos dos artigos 190 e 185 então propostos, que excepcionavam a tributação de fundos classificados como entidades de investimento, bem como permitiam uma ampla dedução de despesas da base de cálculo, inclusive despesas financeiras com a captação de recursos.

A tributação das operações de crédito realizadas por instituições financeiras, por sua vez, inclusive a operação de antecipação de recebíveis de arranjos de pagamento, seguiriam tributadas com base no referido artigo 185, a qual, na forma então proposta, admitia uma série de deduções, tais como despesas financeiras com captação de recursos, além de perdas incorridas no recebimento de créditos.

Sugeria-se, deste modo, a criação de regime tributário extremamente mais gravoso para os FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis de arranjos de pagamento em comparação com o regime proposto para os FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis comerciais por desconto de títulos mercantis e as instituições financeiras que liquidam antecipadamente recebíveis de arranjos de pagamento. A inconstitucionalidade destas disposições era evidente, dada sua incompatibilidade com os princípios da isonomia, neutralidade e livre concorrência.

A redação final do PLP n° 68/2024, na forma como proposta pelo Senado e aprovada pela Câmara, superou as disfuncionalidades apontadas e equiparou o regime tributário aplicável aos diferentes FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis e às instituições financeiras.

No caso das instituições financeiras (bancos), manteve-se o amplo rol de deduções permitidas para fins de determinação da base de cálculo do IBS e da CBS incidentes sobre as operações de crédito, nos termos do artigo 192.

O regime tributário aplicável aos FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis comerciais por desconto de títulos mercantis, por sua vez, está previsto no artigo 193 do PLP n° 68/2024. Vale lembrar que aqui estão todas aquelas operações com os recebíveis de cartões de créditos, como forma de adiantar para as empresas o valor de parcelas futuras, por exemplo.

Neste caso, a base de cálculo do IBS e da CBS corresponderá ao desconto aplicado na liquidação antecipada, com a dedução de despesas financeiras com a captação de recursos e despesas da securitização (§ 1°), além das perdas incorridas no recebimento de créditos, na sua cessão e na concessão de descontos (§ 2°). Foi mantida a disposição que afasta a tributação dos fundos de investimento classificados como “entidade de investimento” (§ 5°).

Quanto ao regime tributário dos FIDC e demais fundos de investimento que liquidam antecipadamente recebíveis de arranjos de pagamento, objeto das principais alterações, este encontra-se previsto no artigo 219. A base de cálculo do IBS e da CBS equivale ao desconto aplicado na liquidação antecipada, com a dedução de valor correspondente à curva de juros futuros da taxa DI, pelo prazo da antecipação (§1°). No entanto, em oposição ao regime inicialmente proposto, admite-se, ainda, a dedução das perdas incorridas no recebimento de créditos e as perdas na cessão destes créditos e na concessão de descontos, desde que sejam realizados a valor de mercado (§ 2°).

De outra banda, o § 6° do artigo 219 dispõe expressamente que, quando classificados como “entidade de investimento” de acordo com o disposto no artigo 23 da Lei nº 14.754/2023, o FIDC e os fundos de investimento que liquidam antecipadamente recebíveis de arranjos de pagamento não serão considerados contribuintes do IBS e da CBS.

Estes aperfeiçoamentos foram necessários para garantir a isonomia e constitucionalidade do regime de tributação dos FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis de arranjos de pagamento, em prol não apenas dos princípios da isonomia, neutralidade e livre concorrência, como também do tratamento favorecido assegurado constitucionalmente às micro e pequenas empresas (artigo 170, inciso IX, CF), por serem estes os principais beneficiários das vantagens deste mercado.

De fato, a imposição de tributação mais gravosa aos FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis de arranjos de pagamento, ao fim e ao cabo, encareceria operações de extrema relevância para a atividade de micro e pequenas empresas, o que seria extremamente prejudicial para os pequenos negócios, como dito acima.

Micro, pequenas e médias empresas enfrentam muitas dificuldades para acessar crédito de instituições financeiras tradicionais, em função de fatores como a falta de histórico financeiro, a elevada burocracia, a falta de garantias, dentre outros. Nesse sentido, operações de antecipação de recebíveis são uma alternativa essencial para suas atividades.

Deveras, caso houvesse a tributação mais gravosa dos FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis de arranjos de pagamento, ainda que este custo não recaísse diretamente sobre as empresas de pequeno porte, o impacto nas suas atividades seria inegável, pois haveria o incremento do custo de obtenção do capital de giro por meio desta modalidade e, consequentemente, aumento do endividamento das empresas, tendo em vista que, com o encarecimento da antecipação de recebíveis, o recurso aos empréstimos tenderia a aumentar.

Para além dos benefícios aos pequenos negócios, a equiparação do regime tributário dos diferentes FIDC e das instituições financeiras que liquidam antecipadamente recebíveis comerciais, sejam estes provenientes de arranjos de pagamento ou títulos mercantis, constitui outra grande conquista em termos de isonomia, neutralidade e livre concorrência.

O artigo 150, inciso II, da Constituição, ao consagrar a não discriminação tributária, prescreve: é vedado instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. A realização deste princípio pressupõe a utilização de referenciais justificáveis, aos quais deverá ser feito o juízo de igualdade, de tal modo que aqueles que se encontrem em situações comparáveis, relativamente a um determinado referencial, deverão receber o mesmo tratamento jurídico.

A distinção existente entre estas operações consiste única e exclusivamente no modo de captura e formalização do negócio jurídico original. De um lado, os recebíveis decorrentes de “arranjos de pagamento” têm como origem primária a realização de negócios jurídicos de compra e venda de bens e serviços, porque correspondem às receitas que os lojistas têm a receber das operadoras de máquinas de cartões pelas vendas realizadas a seus consumidores por meio de cartão de crédito ou débito em seu estabelecimento.

Por outro lado, estes mesmos negócios jurídicos de compra e venda de bens e serviços, quando não são adquiridos (“capturados”) por intermédio das máquinas de cartões, podem ser utilizados para a emissão de uma duplicata ou quitados por meio de cheques ou nota promissória, mas referidos títulos de crédito não afetam a natureza do negócio original subjacente. Em ambos os casos, a natureza da operação praticada pelo FIDC ao antecipar os recebíveis é a mesma. Qualquer distinção de regime tributário representaria discrímen arbitrário indevido, sem qualquer critério que constitucionalmente o autorize.

Princípio da neutralidade
Por tudo isso, a equiparação dos referidos regimes tributários deve ser celebrada também à luz do princípio da neutralidade (artigo 156-A, § 1°, CF), inserido de forma expressa no rol dos princípios constitucionais tributários pela Emenda Constitucional nº 132/2023. O referido princípio preconiza, nos termos do artigo 2° do próprio PLP n° 68/2024, que o IBS e a CBS não devem distorcer decisões de consumo (i) e de organização da atividade econômica (ii).

O princípio da neutralidade consiste, pois, em um dos pilares do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) no mundo, cuja implementação é recomendada de modo expresso pela OCDE. [1] Deste modo, negar a neutralidade do IBS e da CBS corresponderia a desnaturar a própria razão de ser destes tributos enquanto IVA dual adotado pelo Brasil.

A criação de regime tributário mais benéfico para FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis comerciais como duplicatas e notas promissórias distorceria as decisões de consumo em favor destes, ao encarecer a alternativa de obtenção de fluxo de caixa por meio da antecipação de recebíveis de arranjos de pagamentos. O IBS e a CBS tornar-se-iam motivos determinantes na escolha, pelo comerciante, da fonte de seu capital de giro, o que não faria o menor sentido do ponto de vista da praticabilidade e da justiça tributária.

Também as decisões relativas à organização da atividade econômica seriam distorcidas, ao se privilegiar, pelos FIDC, a antecipação de outros recebíveis comerciais em detrimento dos recebíveis de arranjos de pagamento. Essas distorções na organização da atividade econômica e nas escolhas de consumo significariam, igualmente, violação ao princípio da livre concorrência (artigo 170, inciso VI, CF), que se relaciona, sobretudo, com a viabilidade de desempenho de atividades econômicas lícitas pelos mais diversos atores.

Fosse mantido um regime de tributação mais gravoso para os fundos que liquidam antecipadamente recebíveis de arranjos de pagamento, isso prejudicaria não apenas o livre acesso de competidores ao mercado, como também a permanência dos FIDC que realizam esta operação. Criar-se-ia, em contrapartida, uma vantagem concorrencial para os FIDC que liquidam antecipadamente recebíveis comerciais formalizados por outros instrumentos, em patente ofensa ao princípio da livre concorrência.

Desígnios arrecadatórios não podem, como visto, justificar o atropelo de princípios constitucionais em matéria tributária. O Senado e a Câmara, com a colaboração da sociedade civil, materializada nas inúmeras audiências públicas realizadas ao longo da tramitação do PLP n° 68/2024, atuaram, verdadeiramente, como “filtros da cidadania”, a assegurar a compatibilidade dos dispositivos analisados com o texto constitucional.

Por todos estes motivos, deve-se celebrar o novo regime de tributação dos fundos de investimento em direitos creditórios na forma como aprovado na Câmara de Deputados, na redação final do PLP n° 68/2024. A alteração das disposições relativas ao tema, ao longo da tramitação do projeto, consiste em exemplo paradigmático da reflexão e aprimoramento das propostas nas casas legislativas, o que expressa o melhor dos princípios republicano e democrático na prática da nossa Constituição.

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[1] OCDE. Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). International VAT/GST Guidelines. Paris: OECD Publishing, 2017, p. 4.

Heleno Taveira Torres é professor titular de Direito Financeiro da Faculdade de Direito da USP, presidente da ABDF e advogado.

Publicado na ConJur