A uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS

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Os necessários aprimoramentos ao PLP 108/24

O novo modelo de tributação sobre o consumo adotado pelo Brasil com a reforma tributária se baseia em um IVA dual composto pela CBS, de competência da União (artigo 195, V, CF), e pelo IBS, de competência compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal (artigo 156-A, CF).

São tributos que se sujeitam às mesmas normas gerais, nos termos da LC 214/2025, mas cujas demandas serão julgadas por tribunais administrativos distintos. É neste contexto que se coloca a necessidade de uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS, tema que é objeto do PLP 108/2024, em tramitação no Senado.

A uniformização da jurisprudência administrativa relativa aos referidos tributos é essencial para garantir o respeito ao princípio da simplicidade (artigo 145, § 3º, CF) e evitar decisões contraditórias, que resultariam em insegurança jurídica e incremento do contencioso.

O PLP 108/2024, em seu artigo 111, propõe atribuir esta tarefa ao Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias (CHAT). O rol de legitimados para provocar a uniformização de jurisprudência é restrito (artigo 112[1]) e as decisões, a serem tomadas no prazo de 90 dias úteis, terão caráter vinculante (artigo 113). Não há, contudo, o sobrestamento de processos em curso que tratem do mesmo tema, o que permite que decisões contraditórias continuem a ser proferidas mesmo depois da submissão da questão ao CHAT.

Para o exame crítico destes dispositivos, entendemos importante delimitar duas questões preliminares:

  1. a natureza jurídica da tarefa de uniformização da jurisprudência administrativa do IBS e da CBS; e
  2. a estruturação do CHAT, órgão ao qual referida tarefa foi atribuída.

A uniformização de jurisprudência constitui, evidentemente, exercício da jurisdição administrativa fiscal. Ora, a Câmara Superior do IBS consiste em instância de uniformização da jurisprudência deste imposto (artigo 109 do PLP 108/2024), do mesmo modo que a Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF) tem a função de solucionar divergências na interpretação da legislação tributária federal (artigo 37, § 2°, II, Decreto 70.235/1972). Não há dúvidas de que ambas exercem jurisdição administrativa. A tarefa atribuída ao CHAT compartilha da mesma natureza, apesar de se referir a dois contenciosos administrativos distintos.

Ocorre que o CHAT, na forma como estruturado, constitui órgão essencialmente consultivo e de deliberação interna às administrações tributárias dos entes federativos. Trata-se de órgão composto exclusivamente por representantes da Administração Pública (artigo 319, I, LC 214/2025), o qual realiza reuniões periódicas nas quais decide, por unanimidade dos presentes (artigo 320, I e II, LC 214/2025), acerca da uniformização da regulamentação e da interpretação da legislação do IBS e da CBS, com o intuito de prevenir litígios, além de deliberar sobre obrigações acessórias e procedimentos comuns (artigos 321, I a III, LC 214/2025). Não há representação paritária dos contribuintes ou sequer a obrigação de sua oitiva.

A delimitação destas duas questões preliminares demonstra que o CHAT, ao qual foi atribuída tarefa que constitui exercício da jurisdição administrativa, foi estruturado como órgão consultivo que se manifesta em nome das administrações tributárias dos entes federados.

Desta feita, consideramos que as principais limitações do PLP 108/2024 que merecem ser aprimoradas são as seguintes:

  1. a inexistência de paridade na composição do colegiado responsável por uniformizar a jurisprudência do IBS e da CBS[2];
  2. a ausência de oitiva do contribuinte neste procedimento; e
  3. o não sobrestamento dos processos administrativos que tratem de matéria idêntica à questão sujeita ao exame do CHAT.

Quanto à primeira imperfeição apontada, 8 propostas de emenda[3] ao PLP 108/2024 sugerem alterações desejáveis ao estabelecer que, nas deliberações destinadas à uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS, a composição do CHAT será ampliada para incluir 8 representantes dos contribuintes. Deste modo, será assegurada a composição paritária do CHAT para o exercício da jurisdição administrativa fiscal, o que favorece “a conformidade tributária, elimina a distância de interpretação entre fisco e contribuintes, bem como direciona os esforços da administração pública para a redução de litígios”.[4]

A segunda limitação indicada é abordada pela Emenda 160 ao PLP 108/2024, que pretende alterar o parágrafo único do artigo 111 para tornar obrigatória a oitiva dos contribuintes no processo de uniformização jurisprudencial, representados pelas entidades representativas de categorias econômicas. Entendemos que a oitiva obrigatória de ambas as partes, contribuinte e fisco, é a medida mais adequada em prol do contraditório.

No caso das administrações tributárias, o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias representa adequadamente os interesses dos entes federados. No caso dos contribuintes, a opção de assegurar a sua manifestação por meio das entidades representativas com legitimidade para provocar o CHAT também se assemelha adequada, na medida em que evita o congestionamento das oitivas.

O terceiro tópico que merece aprimoramentos foi objeto de 7[5] propostas de emenda ao PLP 108/2024, as quais adequadamente sugerem a suspensão automática de todos os processos administrativos que tratem da matéria objeto da uniformização até a decisão final do CHAT. Essa medida, que segue o exemplo de outras práticas de padronização jurisprudencial utilizadas no ordenamento nacional, como o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) no âmbito judicial, evita decisões administrativas conflitantes que resultariam no incremento do contencioso administrativo e judicial.

Apesar das limitações apontadas, consideramos acertada a escolha do PLP 108/2024 de restringir o rol de legitimados a provocar o CHAT. A expansão demasiada da legitimidade ativa poderia tornar o órgão apenas mais uma instância recursal e o congestionaria, de modo a inviabilizar o cumprimento do prazo para suas decisões. Ademais, a pluralidade de requisições poderia resultar na multiplicidade de decisões do próprio colegiado acerca do mesmo tema, com o aumento do risco de decisões conflitantes, as quais minariam a própria credibilidade e força vinculante das decisões do CHAT.

A manutenção de uma legitimidade ativa restrita, aberta aos contribuintes tão somente por intermédio das entidades representativas de categorias econômicas, torna factível o cumprimento do prazo de 90 dias úteis para decisão, sem inviabilizar que as demandas dos contribuintes por uniformização sejam levadas ao CHAT. Neste contexto, consideramos indesejável o trecho da proposta de Emenda 230 que sugere expandir a legitimidade ativa para provocar o CHAT a todas as partes envolvidas em processos administrativos fiscais nos quais tenha sido identificada a diferença jurisprudencial.

Enfim, entendemos que a tarefa de uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS é fundamental para garantir simplicidade e segurança jurídica na tributação do consumo. O PLP 108/2024, acertadamente, dedicou-se a abordar este tema. Esperamos que o Senado Federal progrida na sua regulamentação de modo a superar as limitações apontadas e conciliar a efetividade no desempenho desta tarefa com a participação efetiva dos contribuintes.

[1] São legitimados apenas: (i) o Presidente do CG-IBS; (ii) a autoridade máxima do Ministério da Fazenda; e (iii) as entidades representativas de categorias econômicas responsáveis pela nomeação dos representantes dos contribuintes nos órgãos de julgamento do CG-IBS.

[2] Tanto o contencioso da CBS (contencioso administrativo federal) quanto o contencioso do IBS detêm a segunda e terceira instâncias configuradas de forma paritária.

[3] Propostas de Emenda de n°s 60, 76, 103, 118, 130, 188, 248 e 271.  

[4] Trecho da justificativa da Emenda n° 60.

[5] Propostas de Emendas de n°s 61, 77, 102, 110, 187, 230 e 258.

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Matheus Clemente Cobucci

Sócio em Heleno Torres Advogados. Bacharel em Direito na USP e aluno da especialização em Direito Tributário Internacional no IBDT

Arthur Bahia Finotti

Estagiário em Heleno Torres Advogados. Graduando em Direito na USP

Fonte: Jota

Comitê Gestor do IBS: muito poder, pouco controle

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A necessidade de um modelo federativo de accountability

A reforma tributária continua a levantar mais questionamentos do que a trazer respostas definitivas. O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS), nesse cenário nevoado de assuntos que permanecem deficitários de demarcações claras e precisas pela lei, destoa como um catalisador de dúvidas, em um cenário em que, ao bom e velho estilo socrático, quanto mais se avança com o aprofundamento de seu exame, mais questões complexas e sensíveis aparecem, sobretudo em matéria de controle orçamentário e financeiro.

O PLP 108/2024, em simetria ao artigo 156-B da Constituição, define o Comitê Gestor como a entidade pública sob regime especial, responsável pela execução da competência compartilhada para administrar o IBS, dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, conceito o qual muito se assemelha àquele de autarquia, estabelecido pelo artigo 5º, inciso I, do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967.

Seria, então, o Comitê Gestor do IBS uma autarquia? Ao que nos parece, a resposta caminha nesse sentido. Na figura jurídica criada pelo PLP 108 estão presentes todos os elementos que, como relaciona Maria Sylvia Zanella di Pietro, caracterizam uma autarquia, que são:

  1. a criação por lei,
  2. personalidade jurídica pública,
  3. capacidade de autoadministração,
  4. especialização dos fins ou atividades; e
  5. sujeição a controle[1].

A comparação com a Receita Federal reforça a hipótese levantada, já que, enquanto a Lei 11.457/2007 é expressa em caracterizá-la como órgão da administração direta subordinado ao Ministério da Fazenda, o PLP 108 é imperativo ao estabelecer, no caput do artigo 1º, a independência do Comitê Gestor, a qual é reforçada pela garantia de sua atuação livre de vinculação, tutela ou subordinação hierárquica a qualquer órgão da administração pública, nos termos do inciso II do mesmo dispositivo.

Autarquia é instrumento de descentralização administrativa e, como tal, opera mediante uma dicotomia estrutural entre independência e controle. Para as autarquias federais, o controle administrativo é exercido pelo ministério ao qual estejam vinculadas com base em sua atividade típica, enquanto o controle externo obedece à lógica federativa e é atribuído ao Tribunal de Contas da União (TCU). Este, contudo, não é o caso do Comitê Gestor do IBS, que, por motivos claros, tampouco é uma autarquia estadual ou municipal.

Tudo indica, portanto, estarmos diante de uma autarquia nacional. O raciocínio é simples e segue a mesma ratio que distingue leis federais e leis nacionais – interesses da União e interesses gerais. E não há dúvida quanto ao caráter nacional da norma veiculada pelo PLP 108.

A Emenda Constitucional 132/2023 não foi uma reforma apenas da tributação sobre o consumo. Trouxe, na realidade, um upgrade institucional no federalismo fiscal brasileiro. Filho do modelo cooperativo de federalismo, o IBS atraiu consigo a necessidade urgente de aprimoramento das estruturas federais e das relações compartilhas e coordenadas entre os entes federados.

Em matéria de controle, o PLP 108 atribuiu a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Comitê Gestor ao Tribunal de Contas do ente federativo de origem do presidente do comitê.

O modelo proposto, ao concentrar o controle externo nas mãos de um tribunal de contas vinculado ao ente federado de origem do presidente do comitê, fragiliza a transparência fiscal, rompe com o equilíbrio entre os entes e abre espaço para interferências indevidas.

A estrutura delineada pelo PLP 108, de natureza rotativa e variável conforme a presidência, tende a gerar assimetrias no exercício da fiscalização e estimula disputas políticas pela ocupação da liderança da entidade, já que o ente de origem do presidente passa a exercer influência direta sobre a supervisão da gestão. Cria-se, assim, um ambiente institucional vulnerável a jogos de poder, desvios de finalidade e enfraquecimento da responsabilidade coletiva.

Além de fragilizar a lógica federativa interna, o modelo também está distante das orientações internacionais consolidadas em matéria de governança fiscal multinível. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)[2] orienta que entidades que operam com recursos e competências compartilhadas devem estar sujeitas a mecanismos de fiscalização igualmente compartilhados, independentes e transparentes, de modo que o controle não fique concentrado em um único ente participante, sob risco de comprometimento da legitimidade e neutralidade do processo de responsabilização (accountability).

Ainda de acordo com as diretrizes da OCDE, a prestação de contas deve ser tanto vertical, quanto horizontal, por meio de mecanismos de implementação de corresponsabilidade. Para estruturas interfederativas, como o Comitê Gestor, é recomendação da OCDE a condução de auditorias por órgãos nacionais ou consórcios colegiados de controle externo, em um sistema de controle que seja harmonioso com a natureza cooperativa e compartilhada da entidade e da gestão das receitas fiscalizadas.

Na União Europeia, por exemplo, o controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas Europeu, o European Court of Auditors (ECA), um órgão independente e supranacional, cuja função é de verificar a legalidade e a regularidade das receitas e despesas, bem como a boa gestão financeira dos recursos comunitários, mediante autonomia funcional. Seus relatórios são encaminhados ao Parlamento Europeu e ao conselho, garantindo ampla difusão e controle político institucionalizado.

No Brasil, o texto do PLP 108/2024 demonstra a ausência de uma instância de controle nacional, imparcial e isonômica entre estados e municípios, que reflita uma fiscalização e responsabilidade compartilhadas. O Comitê Gestor do IBS é instituído como uma entidade nova sob os pontos de vista jurídico, institucional e federativo. Trata-se de uma entidade interfederativa inédita em nosso ordenamento jurídico, dotada de autonomia funcional e financeira, além de uma robusta concentração de poderes e competências, desde a regulamentação, arrecadação e fiscalização do IBS até a distribuição do produto da sua arrecadação e deliberação sobre o contencioso administrativo.

Deveras, não estamos diante de uma entidade auxiliar, mas antes, um órgão central para a efetividade da reforma tributária do consumo, que reclama um modelo de controle igualmente novo e adequado à natureza híbrida e compartilhada do IBS e de seu respectivo Comitê Gestor, capaz de refletir o modelo cooperativo do federalismo brasileiro e implementar os deveres de transparência e responsabilidade orçamentária e financeira.

[1] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo. Ed. Atlas 27ª ed. 2014, p. 500.

[2] OECD. Effective Multi-level Public Investment: OECD Principles in Action. Paris: OECD Publishing, 2019. (OECD Multi-level Governance Studies); OECD. Effective Public Investment Toolkit.  Disponível em: https://www.oecd.org/en/about/projects/effective-public-investment-toolkit.html Acesso em: 02/07/2025.

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Fabiana Ribeiro Bastos

Sócia em Heleno Torres Advogados. Advogada na área de direito tributário

André Alves de Carvalho

Estagiário em Heleno Torres Advogados. Graduando em Direito na USP

Fonte: Jota