Relação fisco-contribuinte precisa passar a se basear na confiança

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O consensualismo no âmbito da administração tributária brasileira e seu avanço para além das fronteiras na tributação federal se tornou fundamental no processo tributário do futuro, ao propiciar maior diálogo entre o Fisco e contribuintes.

Contudo, para sua melhor evolução e efetividade, é necessária uma mudança de perspectiva, que hoje ainda se pauta pelo enforcement. Como vencer esse desafio? Há dicotomia entre os institutos ou a convivência entre eles pode ser a baliza para uma administração tributária mais eficiente, especialmente no ambiente de transição da reforma tributária?

A priori, é preciso ressaltar que o Fisco não é uma entidade abstrata, mas sim composto por um corpo de indivíduos que o representa no processo de tomada de decisões, com maior ou menor grau de vinculação.

A proposta aqui é demonstrar a preocupação com a tomada de decisões por parte da Receita Federal e do Comitê Gestor no campo da reforma tributária — e, por que não, também para toda a tributação feita pelos entes federativos, de modo a mitigar uma dinâmica que vem sendo desgastada e adversarial ao longo do tempo.

Princípio da cooperação

O princípio da cooperação, que já foi objeto de recente artigo [1], é o pilar dessa discussão a ser observado antes mesmo de se iniciar o contencioso administrativo nos novos parâmetros da reforma tributária, ou mesmo da lavratura de autos de infração de IBS. Em passado recente, o fenômeno da tributação e o processo administrativo advindo de questionamentos acerca da exação tinham por fundamento principal a primazia do interesse do Estado, ou o chamado “poder de império estatal”, o que fez crescer um abismo entre os contribuintes e o fisco.

Diante da ineficiência arrecadatória, da evasão e da litigiosidade que permeavam a relação obrigacional tributária, contemporâneas correntes de pensamento e atualizações dogmáticas impulsionaram a busca por medidas para prevenir e resolver, com menor animosidade, controvérsias dessa natureza.

Nesse sentido, a administração tributária federal tem a seu favor não só um arcabouço de instrumentalidades que, com mais força, passam a ser utilizadas na busca por melhorias no diálogo e na uniformização de entendimentos administrativos. Tem também ressignificado, sob o viés do consensualismo, princípios e institutos, como o da indisponibilidade dos bens públicos e sua conformidade com a possibilidade de transação tributária, previsto no CTN desde a sua edição, mas reforçado por novéis diplomas legislativos, para arrefecer uma conflagrada relação com seus contribuintes.

O passo a ser dado para o consensualismo abrir espaço para a tal confiança se pauta em novas atitudes, especialmente no que tange ao princípio da proteção da confiança, legitimado pela segurança jurídica. “Confiança” não pode mais ser uma palavra solta — ou meramente retórica — no dicionário. A carga do que se entende por confiança deve ter seu espaço no direito público e abranger questões relevantes nas suas principais vertentes, nada obstante a estrita legalidade.

Diálogo com contribuintes

A administração tributária no Brasil tem apresentado instrumentos para intensificar e estabelecer diálogo com os contribuintes, ainda que de modo incipiente. Mas abrem-se os primeiros passos para uma interação menos burocrática e imperativa e mais dinâmica e consensual. Essas medidas são conhecidas pela expressão em inglês cooperative compliance ou “conformidade cooperativa”.

Ao se pensar na possibilidade de um fisco preocupado em atravessar barreiras e encontrar um ponto de equilíbrio para estabelecer um diálogo salutar com seus contribuintes, não se pode olvidar que subsiste a figura do enforcement, vertente da administração tributária imperativa.

Segundo Norberto Bobbio, o poder público é tradicionalmente entendido como constituído pelo dominium e pelo imperium, respectivamente correspondentes ao poder sobre as coisas (poder econômico) e ao poder de comando sobre os homens. Em sentido estrito, o poder político seria o próprio imperium. [2]

Supremacia do poder administrativo

Só por essas características, depreende-se a condição de supremacia do detentor do poder administrativo em relação a seus destinatários.

A presença do poder administrativo determina, portanto, autoridade [3] no direito administrativo, dado o estreito relacionamento entre esse ramo do direito com a administração pública e o regime administrativo.

No campo do direito tributário não é diferente, pois o exercício do poder de império do Estado associa-se à soberania interna (ressalvados os acordos e tratados internacionais de ordem tributária) que Celso Ribeiro Bastos, ao conceituar e classificar soberania, denomina como supremacia, nesses termos:

Soberania significa um poder que não reconhece outro a ele superior, seja no plano interestatal (independência), seja no plano interno (supremacia). […] evidentemente, não no plano do Direito, mas, sim, no da realidade, tal soberania pressupõe uma superioridade de força. [4]

De fato, poder de império e soberania interna dialogam de tal modo a ponto de praticamente poderem ser considerados faces da mesma moeda — e, quanto a isso, diga-se, só é possível falar “soberania interna” (supremacia) porque ao Estado é atribuído o exercício do poder de império e vice-versa.

E, nessa seara, tem seu destaque o fisco: seu poderio de enforcement, sua potente fiscalização, utilização de tecnologia, cruzamento de dados, entre outros procedimentos, podem levar à indagação se poderiam conviver com um fisco dialógico. Seria dicotômica essa convivência?

Diante dessa dualidade dentro do mesmo órgão da administração tributária, em que se fiscaliza, julga, arrecada, estabelecem-se diretrizes sobre interpretação de legislação tributária federal, seria possível aventar que desse mesmo fisco poderia emergir um processo administrativo com visão de futuro? Em que se tenha por objetivo, não se desvencilhar do enforcement, oriundo das relações de fiscalização, pautado pelos preceitos constitucionais democráticos brasileiros, mas agregar dentro do órgão diretrizes e políticas que efetivamente tratem e abarquem a melhoria das relações entre o fisco federal e seus contribuintes?

Caminho aberto pelo programa Receita de Consenso

Uma das inovações mais relevantes introduzidas pela Receita, no final de 2024, foi o programa Receita de Consenso, uma alternativa, antes mesmo da instauração de qualquer procedimento fiscal[5], de o contribuinte solucionar um possível conflito tributário ou aduaneiro.

Trata-se de um instrumento estratégico, especialmente para empresas de alta conformidade que buscam operar com segurança jurídica em cenários marcados por incertezas interpretativas, notadamente diante da nova tributação sobre o consumo, instituída pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023.

Essa prerrogativa altera de forma estrutural o modelo tradicional de relação entre contribuinte e administração tributária. Em vez de atuar apenas de forma reativa, mediante autuações ou fiscalizações já em curso, o contribuinte passa a poder, de maneira voluntária, provocar o fisco para definir, em consenso, a qualificação tributária ou aduaneira de determinado negócio jurídico.

É igualmente necessário reconhecer que o primeiro intérprete da legislação tributária é o contribuinte. Cabe a ele, diante de um negócio jurídico concreto, avaliar seus efeitos tributários e aduaneiros. Quando a Fazenda Pública adota, posteriormente, uma interpretação mais restritiva e orientada à arrecadação — muitas vezes em contradição com a autodeclaração previamente feita —, o litígio se torna quase inevitável. A não ser que exista um canal institucionalizado de diálogo, capaz de promover a harmonização interpretativa. É justamente nesse contexto que o Receita de Consenso revela todo o seu valor.

Consenso evita autuações

Esse modelo pode ser particularmente valioso para prevenir disputas interpretativas em reorganizações societárias, estruturações contratuais, operações aduaneiras ou em modelos inovadores de prestação de serviços. Em todas essas situações, uma resposta consensual e tempestiva da administração tributária tem o potencial de evitar autuações, insegurança jurídica e judicializações desnecessárias.

A criação de uma instância clara, acessível e tecnicamente qualificada, capaz de uniformizar interpretações entre Fisco e contribuinte, representa um avanço essencial para evitar conflitos e fortalecer a previsibilidade no ambiente de negócios.

No entanto, esse avanço revela uma lacuna preocupante: a ausência de uma estrutura institucional voltada para a harmonização e uniformização das interpretações tributárias e aduaneiras. Esses dois pilares, harmonização e uniformização, estão no cerne da reforma tributária e da estruturação do Comitê Gestor do IBS. Contudo, não podem se restringir ao plano discursivo: precisam se materializar em práticas administrativas concretas.

A inexistência atual de uma área formal dedicada à coordenação, uniformização e harmonização das interpretações pode comprometer seriamente os objetivos da reforma tributária. Sem mecanismos estáveis e transparentes de orientação interpretativa, tanto para a CBS quanto para o IBS, corre-se o risco de repetir erros do passado: fragmentação interpretativa, decisões contraditórias e a proliferação de litígios.

Regulamentação do Comitê Gestor

Nesse ponto, destaca-se o papel estratégico do PLP nº 108/2024, que regulamenta o Comitê Gestor do IBS. Sua implementação representa uma oportunidade concreta para estruturar instâncias de interpretação normativa uniforme e canais institucionais voltados para a resolução consensual de conflitos. Da mesma forma, a Receita Federal deve consolidar o Receita de Consenso como um instrumento permanente, célere e tecnicamente confiável de diálogo com o contribuinte.

O contribuinte que procura o Fisco em busca de consenso não renuncia a seus direitos — apenas os exerce de forma estratégica, responsável e antecipada. É nesse ambiente de maturidade institucional que a reforma tributária pode efetivamente florescer.

É certo que o contraditório e a ampla defesa são garantias constitucionais inegociáveis. Mas é igualmente necessário reconhecer que o direito de não litigar, isto é, de resolver conflitos de forma consensual, também deve ser assegurado e promovido. A possibilidade de solucionar uma controvérsia antes do conflito se instaurar, por meio de um acordo legítimo entre contribuinte e fisco, deve ser uma alternativa institucionalizada e estimulada.

Vivemos um tempo de mudança. A cultura do litígio automático, que responde a toda divergência com a instauração de contencioso, não garante segurança jurídica. Ao contrário, perpetua a instabilidade, sobrecarrega a máquina pública e desgasta o ambiente de negócios.

Se queremos, de fato, consolidar um novo paradigma, é imprescindível que a reforma tributária caminhe lado a lado com mecanismos de consenso, em que interpretar bem e juntos signifique tributar melhor e litigar menos.

 

1 Fonte: aqui.

2 Cf. BOBBIO, Norberto. Estado, Governo e Sociedade: Para uma teoria geral da política. 14. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2007. p. 84.

3 A autoridade atrela-se diretamente ao poder, podendo ser compreendida como “uma relação de poder estabilizado e institucionalizado em que os súditos prestam uma obediência incondicional. Esta concepção se manifesta sobretudo no âmbito da ciência da Administração”. Cf. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; STOPPINO, Mario (Orgs.). Dicionário de Política. 11. ed. Brasília: Editora UNB, 1998. p. 88.

4 Cf. BASTOS, Celso Ribeiro. In: MARTINS, Ives Gandra (Coord.). O Estado do Futuro. São Paulo: Pioneira, 1998. p. 165.

5 É o que se extrai da PORTARIA RFB Nº 467, DE 30 DE SETEMBRO DE 2024 em seu art. 4º: Fica instituído o Centro de Prevenção e Solução de Conflitos Tributários e Aduaneiros – Cecat na RFB, vinculado à Subsecretaria de Tributação e Contencioso – Sutri, responsável pela prevenção e solução de conflitos tributários e aduaneiros que não sejam objeto de processos administrativos fiscais ou judiciais, relativos a tributos administrados pelo órgão.

  • é auditora fiscal aposentada, advogada, sócia de Heleno Torres Advogados, mestre em Finanças Públicas, Tributação e Desenvolvimento pela Uerj e autora do livro Consensualismo no Âmbito da Receita Federal do Brasil.

  • é advogada, sócia no escritório Heleno Torres Advogados, especialista em Direito Tributário com LL.M pelo INSPER, graduada em Direito pela Universidade Católica de Pernambuco e coordenadora Acadêmica e Executiva do Núcleo de Estudos Fiscais da FGV de São Paulo.

    Fonte: ConJur

A uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS

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Os necessários aprimoramentos ao PLP 108/24

O novo modelo de tributação sobre o consumo adotado pelo Brasil com a reforma tributária se baseia em um IVA dual composto pela CBS, de competência da União (artigo 195, V, CF), e pelo IBS, de competência compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal (artigo 156-A, CF).

São tributos que se sujeitam às mesmas normas gerais, nos termos da LC 214/2025, mas cujas demandas serão julgadas por tribunais administrativos distintos. É neste contexto que se coloca a necessidade de uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS, tema que é objeto do PLP 108/2024, em tramitação no Senado.

A uniformização da jurisprudência administrativa relativa aos referidos tributos é essencial para garantir o respeito ao princípio da simplicidade (artigo 145, § 3º, CF) e evitar decisões contraditórias, que resultariam em insegurança jurídica e incremento do contencioso.

O PLP 108/2024, em seu artigo 111, propõe atribuir esta tarefa ao Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias (CHAT). O rol de legitimados para provocar a uniformização de jurisprudência é restrito (artigo 112[1]) e as decisões, a serem tomadas no prazo de 90 dias úteis, terão caráter vinculante (artigo 113). Não há, contudo, o sobrestamento de processos em curso que tratem do mesmo tema, o que permite que decisões contraditórias continuem a ser proferidas mesmo depois da submissão da questão ao CHAT.

Para o exame crítico destes dispositivos, entendemos importante delimitar duas questões preliminares:

  1. a natureza jurídica da tarefa de uniformização da jurisprudência administrativa do IBS e da CBS; e
  2. a estruturação do CHAT, órgão ao qual referida tarefa foi atribuída.

A uniformização de jurisprudência constitui, evidentemente, exercício da jurisdição administrativa fiscal. Ora, a Câmara Superior do IBS consiste em instância de uniformização da jurisprudência deste imposto (artigo 109 do PLP 108/2024), do mesmo modo que a Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF) tem a função de solucionar divergências na interpretação da legislação tributária federal (artigo 37, § 2°, II, Decreto 70.235/1972). Não há dúvidas de que ambas exercem jurisdição administrativa. A tarefa atribuída ao CHAT compartilha da mesma natureza, apesar de se referir a dois contenciosos administrativos distintos.

Ocorre que o CHAT, na forma como estruturado, constitui órgão essencialmente consultivo e de deliberação interna às administrações tributárias dos entes federativos. Trata-se de órgão composto exclusivamente por representantes da Administração Pública (artigo 319, I, LC 214/2025), o qual realiza reuniões periódicas nas quais decide, por unanimidade dos presentes (artigo 320, I e II, LC 214/2025), acerca da uniformização da regulamentação e da interpretação da legislação do IBS e da CBS, com o intuito de prevenir litígios, além de deliberar sobre obrigações acessórias e procedimentos comuns (artigos 321, I a III, LC 214/2025). Não há representação paritária dos contribuintes ou sequer a obrigação de sua oitiva.

A delimitação destas duas questões preliminares demonstra que o CHAT, ao qual foi atribuída tarefa que constitui exercício da jurisdição administrativa, foi estruturado como órgão consultivo que se manifesta em nome das administrações tributárias dos entes federados.

Desta feita, consideramos que as principais limitações do PLP 108/2024 que merecem ser aprimoradas são as seguintes:

  1. a inexistência de paridade na composição do colegiado responsável por uniformizar a jurisprudência do IBS e da CBS[2];
  2. a ausência de oitiva do contribuinte neste procedimento; e
  3. o não sobrestamento dos processos administrativos que tratem de matéria idêntica à questão sujeita ao exame do CHAT.

Quanto à primeira imperfeição apontada, 8 propostas de emenda[3] ao PLP 108/2024 sugerem alterações desejáveis ao estabelecer que, nas deliberações destinadas à uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS, a composição do CHAT será ampliada para incluir 8 representantes dos contribuintes. Deste modo, será assegurada a composição paritária do CHAT para o exercício da jurisdição administrativa fiscal, o que favorece “a conformidade tributária, elimina a distância de interpretação entre fisco e contribuintes, bem como direciona os esforços da administração pública para a redução de litígios”.[4]

A segunda limitação indicada é abordada pela Emenda 160 ao PLP 108/2024, que pretende alterar o parágrafo único do artigo 111 para tornar obrigatória a oitiva dos contribuintes no processo de uniformização jurisprudencial, representados pelas entidades representativas de categorias econômicas. Entendemos que a oitiva obrigatória de ambas as partes, contribuinte e fisco, é a medida mais adequada em prol do contraditório.

No caso das administrações tributárias, o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias representa adequadamente os interesses dos entes federados. No caso dos contribuintes, a opção de assegurar a sua manifestação por meio das entidades representativas com legitimidade para provocar o CHAT também se assemelha adequada, na medida em que evita o congestionamento das oitivas.

O terceiro tópico que merece aprimoramentos foi objeto de 7[5] propostas de emenda ao PLP 108/2024, as quais adequadamente sugerem a suspensão automática de todos os processos administrativos que tratem da matéria objeto da uniformização até a decisão final do CHAT. Essa medida, que segue o exemplo de outras práticas de padronização jurisprudencial utilizadas no ordenamento nacional, como o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) no âmbito judicial, evita decisões administrativas conflitantes que resultariam no incremento do contencioso administrativo e judicial.

Apesar das limitações apontadas, consideramos acertada a escolha do PLP 108/2024 de restringir o rol de legitimados a provocar o CHAT. A expansão demasiada da legitimidade ativa poderia tornar o órgão apenas mais uma instância recursal e o congestionaria, de modo a inviabilizar o cumprimento do prazo para suas decisões. Ademais, a pluralidade de requisições poderia resultar na multiplicidade de decisões do próprio colegiado acerca do mesmo tema, com o aumento do risco de decisões conflitantes, as quais minariam a própria credibilidade e força vinculante das decisões do CHAT.

A manutenção de uma legitimidade ativa restrita, aberta aos contribuintes tão somente por intermédio das entidades representativas de categorias econômicas, torna factível o cumprimento do prazo de 90 dias úteis para decisão, sem inviabilizar que as demandas dos contribuintes por uniformização sejam levadas ao CHAT. Neste contexto, consideramos indesejável o trecho da proposta de Emenda 230 que sugere expandir a legitimidade ativa para provocar o CHAT a todas as partes envolvidas em processos administrativos fiscais nos quais tenha sido identificada a diferença jurisprudencial.

Enfim, entendemos que a tarefa de uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS é fundamental para garantir simplicidade e segurança jurídica na tributação do consumo. O PLP 108/2024, acertadamente, dedicou-se a abordar este tema. Esperamos que o Senado Federal progrida na sua regulamentação de modo a superar as limitações apontadas e conciliar a efetividade no desempenho desta tarefa com a participação efetiva dos contribuintes.

[1] São legitimados apenas: (i) o Presidente do CG-IBS; (ii) a autoridade máxima do Ministério da Fazenda; e (iii) as entidades representativas de categorias econômicas responsáveis pela nomeação dos representantes dos contribuintes nos órgãos de julgamento do CG-IBS.

[2] Tanto o contencioso da CBS (contencioso administrativo federal) quanto o contencioso do IBS detêm a segunda e terceira instâncias configuradas de forma paritária.

[3] Propostas de Emenda de n°s 60, 76, 103, 118, 130, 188, 248 e 271.  

[4] Trecho da justificativa da Emenda n° 60.

[5] Propostas de Emendas de n°s 61, 77, 102, 110, 187, 230 e 258.

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Matheus Clemente Cobucci

Sócio em Heleno Torres Advogados. Bacharel em Direito na USP e aluno da especialização em Direito Tributário Internacional no IBDT

Arthur Bahia Finotti

Estagiário em Heleno Torres Advogados. Graduando em Direito na USP

Fonte: Jota

Comitê Gestor do IBS: muito poder, pouco controle

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A necessidade de um modelo federativo de accountability

A reforma tributária continua a levantar mais questionamentos do que a trazer respostas definitivas. O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS), nesse cenário nevoado de assuntos que permanecem deficitários de demarcações claras e precisas pela lei, destoa como um catalisador de dúvidas, em um cenário em que, ao bom e velho estilo socrático, quanto mais se avança com o aprofundamento de seu exame, mais questões complexas e sensíveis aparecem, sobretudo em matéria de controle orçamentário e financeiro.

O PLP 108/2024, em simetria ao artigo 156-B da Constituição, define o Comitê Gestor como a entidade pública sob regime especial, responsável pela execução da competência compartilhada para administrar o IBS, dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, conceito o qual muito se assemelha àquele de autarquia, estabelecido pelo artigo 5º, inciso I, do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967.

Seria, então, o Comitê Gestor do IBS uma autarquia? Ao que nos parece, a resposta caminha nesse sentido. Na figura jurídica criada pelo PLP 108 estão presentes todos os elementos que, como relaciona Maria Sylvia Zanella di Pietro, caracterizam uma autarquia, que são:

  1. a criação por lei,
  2. personalidade jurídica pública,
  3. capacidade de autoadministração,
  4. especialização dos fins ou atividades; e
  5. sujeição a controle[1].

A comparação com a Receita Federal reforça a hipótese levantada, já que, enquanto a Lei 11.457/2007 é expressa em caracterizá-la como órgão da administração direta subordinado ao Ministério da Fazenda, o PLP 108 é imperativo ao estabelecer, no caput do artigo 1º, a independência do Comitê Gestor, a qual é reforçada pela garantia de sua atuação livre de vinculação, tutela ou subordinação hierárquica a qualquer órgão da administração pública, nos termos do inciso II do mesmo dispositivo.

Autarquia é instrumento de descentralização administrativa e, como tal, opera mediante uma dicotomia estrutural entre independência e controle. Para as autarquias federais, o controle administrativo é exercido pelo ministério ao qual estejam vinculadas com base em sua atividade típica, enquanto o controle externo obedece à lógica federativa e é atribuído ao Tribunal de Contas da União (TCU). Este, contudo, não é o caso do Comitê Gestor do IBS, que, por motivos claros, tampouco é uma autarquia estadual ou municipal.

Tudo indica, portanto, estarmos diante de uma autarquia nacional. O raciocínio é simples e segue a mesma ratio que distingue leis federais e leis nacionais – interesses da União e interesses gerais. E não há dúvida quanto ao caráter nacional da norma veiculada pelo PLP 108.

A Emenda Constitucional 132/2023 não foi uma reforma apenas da tributação sobre o consumo. Trouxe, na realidade, um upgrade institucional no federalismo fiscal brasileiro. Filho do modelo cooperativo de federalismo, o IBS atraiu consigo a necessidade urgente de aprimoramento das estruturas federais e das relações compartilhas e coordenadas entre os entes federados.

Em matéria de controle, o PLP 108 atribuiu a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Comitê Gestor ao Tribunal de Contas do ente federativo de origem do presidente do comitê.

O modelo proposto, ao concentrar o controle externo nas mãos de um tribunal de contas vinculado ao ente federado de origem do presidente do comitê, fragiliza a transparência fiscal, rompe com o equilíbrio entre os entes e abre espaço para interferências indevidas.

A estrutura delineada pelo PLP 108, de natureza rotativa e variável conforme a presidência, tende a gerar assimetrias no exercício da fiscalização e estimula disputas políticas pela ocupação da liderança da entidade, já que o ente de origem do presidente passa a exercer influência direta sobre a supervisão da gestão. Cria-se, assim, um ambiente institucional vulnerável a jogos de poder, desvios de finalidade e enfraquecimento da responsabilidade coletiva.

Além de fragilizar a lógica federativa interna, o modelo também está distante das orientações internacionais consolidadas em matéria de governança fiscal multinível. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)[2] orienta que entidades que operam com recursos e competências compartilhadas devem estar sujeitas a mecanismos de fiscalização igualmente compartilhados, independentes e transparentes, de modo que o controle não fique concentrado em um único ente participante, sob risco de comprometimento da legitimidade e neutralidade do processo de responsabilização (accountability).

Ainda de acordo com as diretrizes da OCDE, a prestação de contas deve ser tanto vertical, quanto horizontal, por meio de mecanismos de implementação de corresponsabilidade. Para estruturas interfederativas, como o Comitê Gestor, é recomendação da OCDE a condução de auditorias por órgãos nacionais ou consórcios colegiados de controle externo, em um sistema de controle que seja harmonioso com a natureza cooperativa e compartilhada da entidade e da gestão das receitas fiscalizadas.

Na União Europeia, por exemplo, o controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas Europeu, o European Court of Auditors (ECA), um órgão independente e supranacional, cuja função é de verificar a legalidade e a regularidade das receitas e despesas, bem como a boa gestão financeira dos recursos comunitários, mediante autonomia funcional. Seus relatórios são encaminhados ao Parlamento Europeu e ao conselho, garantindo ampla difusão e controle político institucionalizado.

No Brasil, o texto do PLP 108/2024 demonstra a ausência de uma instância de controle nacional, imparcial e isonômica entre estados e municípios, que reflita uma fiscalização e responsabilidade compartilhadas. O Comitê Gestor do IBS é instituído como uma entidade nova sob os pontos de vista jurídico, institucional e federativo. Trata-se de uma entidade interfederativa inédita em nosso ordenamento jurídico, dotada de autonomia funcional e financeira, além de uma robusta concentração de poderes e competências, desde a regulamentação, arrecadação e fiscalização do IBS até a distribuição do produto da sua arrecadação e deliberação sobre o contencioso administrativo.

Deveras, não estamos diante de uma entidade auxiliar, mas antes, um órgão central para a efetividade da reforma tributária do consumo, que reclama um modelo de controle igualmente novo e adequado à natureza híbrida e compartilhada do IBS e de seu respectivo Comitê Gestor, capaz de refletir o modelo cooperativo do federalismo brasileiro e implementar os deveres de transparência e responsabilidade orçamentária e financeira.

[1] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo. Ed. Atlas 27ª ed. 2014, p. 500.

[2] OECD. Effective Multi-level Public Investment: OECD Principles in Action. Paris: OECD Publishing, 2019. (OECD Multi-level Governance Studies); OECD. Effective Public Investment Toolkit.  Disponível em: https://www.oecd.org/en/about/projects/effective-public-investment-toolkit.html Acesso em: 02/07/2025.

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Fabiana Ribeiro Bastos

Sócia em Heleno Torres Advogados. Advogada na área de direito tributário

André Alves de Carvalho

Estagiário em Heleno Torres Advogados. Graduando em Direito na USP

Fonte: Jota