PLP 108/24 em discussão: coordenação e conformidade fiscal

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Uniformização de regras relativas à inscrição em dívida ativa e à transação colaboram com a segurança jurídica

Tathiane Piscitelli, Pedro Terra

A promulgação da EC 132/2023, que alterou a tributação do consumo no país, realizou mudanças sem precedentes no Sistema Tributário Nacional. Tal se deu não apenas pela unificação dos tributos incidentes sobre bens e serviços e introdução de novos princípios constitucionais, mas, especialmente, em razão da criação da figura da “competência tributária compartilhada”.

Nos termos do artigo 156-A da Constituição, o IBS, imposto sobre bens e serviços, é tributo cuja competência é compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios. A União, por sua vez, poderá instituir a CBS, contribuição sobre bens serviços, cujas hipóteses de incidência, base de cálculo e regras específicas deverão ser idênticas àquelas estabelecidas para o IBS. Trata-se, em outras palavras, da introdução de um IVA-dual.

De um lado, há a simplificação quanto à compreensão do sistema tributário do ponto de vista dos contribuintes: no lugar de diversos regimes especiais, disputas federativas e conflitos de competência, haverá apenas dois tributos sobre as operações de consumo[1]. De outro, porém, há o desafio da gestão compartilhada entre as administrações tributárias dos três níveis de governo para a condução de atividades como cobrança de tributos e proposição de métodos consensuais para resolução das controvérsias relativas ao IBS e à CBS.

O tema é objeto do PLP 108, em tramitação no Senado. Contudo, para que essa cumulação de funções das administrações tributárias não seja fonte de litígios e complexidades, faz-se necessário que a regulamentação considere os comandos de simplicidade, de transparência, e, sobretudo, de cooperação, todos inscritos no artigo 145, § 3º da Constituição.

Neste texto, iremos chamar atenção para duas questões que julgamos centrais nesse debate e que merecem atenção do Congresso Nacional: (i) a necessária coordenação das regras relacionadas à dívida ativa, com a padronização de procedimentos e prazos; e (ii) a evolução e disciplina da transação tributária.

Em relação ao primeiro ponto, considerando-se a redação original do PLP 108, a coordenação das atividades de cobrança de IBS está prevista no artigo 2º, que detalha a competência do Comitê Gestor do IBS (CG-IBS).

Nesse sentido, prevê o compartilhamento das informações de interesse fiscal e de cobrança com a Receita Federal e a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) (§ 1º, II), além da competência do CG-IBS para a coordenação tanto das atividades realizadas pelas procuradorias dos estados e municípios em relação à cobrança judicial e extrajudicial e inscrição em dívida ativa ( § 1º, VI, ‘b’ e ‘c’) quanto para disciplinar a centralização da respectiva cobrança e inscrição em dívida ativa, observada regulamentação específica dos diversos entes federativos (§§ 3º e 4º).

Diversas emendas já foram apresentadas para aprimorar o texto do PLP e, no ponto em análise, duas merecem atenção. A primeira é a Emenda nº 95, que propõe a alteração do disposto no artigo 2º, §§ 3º e 4º, de modo a concentrar no CG-IBS a atribuição de promover a centralização das inscrições em dívida ativa, mediante sistema único. A justificativa para tanto é a necessária simplificação e menor ônus aos contribuintes, que não terão necessidade de monitorar diversas temporalidades e legislações.

Sobre isso, a redação proposta ao § 4º do artigo 2º, as atividades de cobrança administrativa devem ser realizadas no prazo de 12 meses, contados da constituição do crédito tributário. A segunda emenda que merece destaque é a de número 109, que, a despeito de possuir o mesmo teor, enfatiza, na justificação, a possibilidade de, mantida a redação originalmente prevista, um mesmo débito esteja inscrito com um prazo em um determinado estado e com outro prazo distinto em certo município. Desse modo, reiterou-se a vantagem de padronizar o prazo para inscrição em dívida ativa em 12 meses.

De fato, a coordenação da cobrança ficará prejudicada caso não se assegure a unificação de prazos e legislações para inscrição em dívida ativa. Mas não só, o momento da inscrição em dívida ativa tem efeitos importantes para outras matérias, como a transação, de tal sorte que a dessincronização do monitoramento da dívida ativa pode inviabilizar ou complexificar de modo desnecessário a conformidade fiscal.

Exatamente sobre o tema da conformidade fiscal, a redação do PLP 108 aprovada na Câmara dos Deputados não continha muitas disposições sobre meios consensuais de resolução de controvérsias tributárias. Em verdade, tal debate veio à tona apenas com emendas parlamentares incluídas durante a tramitação no Senado. Nesse contexto, chamamos atenção para duas outras propostas: as Emendas 96 e 114. A primeira delas pretende alterar o artigo 171 do CTN para prever a possibilidade de antecipação da inscrição do débito tributário em dívida ativa para a fase de cobrança administrativa. Já a segunda tem o propósito de já implementar essa modificação para o IBS.

As inclusões são desejáveis, haja vista o sucesso da transação como forma de incentivo à consensualidade e redução de litígios. No entanto, temos dúvidas sobre a pertinência de possibilitar legislações esparsas sobre transação tributária em relação ao IBS, tributo essencialmente nacional. Além disso, o fato de a União já possuir um modelo de transação muito bem estruturado e bem-sucedido pode resultar em discrepâncias quanto ao acesso a essa forma de solução de litígio.

A título de exemplo, cite-se o estado do Rio de Janeiro: não há transação tributária instituída, a despeito de o instituto estar disciplinado a nível municipal. Nesse caso, como o contribuinte poderia exercer seu direito de transacionar o IBS? Estaria ele limitado à parcela municipal do imposto? Além disso, considerando a identidade material entre IBS e CBS, faria sentido que houvesse padrões distintos de negociação entre União, estados e municípios?

Ademais, atualmente, uma característica das transações tributárias estaduais é a ausência de uniformidade quanto aos critérios para concessão de descontos, bem como no que se refere à forma de apuração da capacidade de pagamento: a maior parte dos entes elege como critério as características do crédito e não do contribuinte, como existência ou não de garantia, histórico de pagamento, e tempo de inscrição em dívida ativa. Apenas o estado do Pará utiliza modelo de aferição da capacidade de pagamento semelhante ao da Receita Federal[2].

A nosso ver, o PLP 108 seria o instrumento pelo qual tais inconsistências poderiam ser enfrentadas, pelo estabelecimento de critérios gerais comuns para reger a transação estadual e municipal relativa ao IBS. Tal medida colaboraria, por um lado, para conferir maior uniformidade aos critérios de aferimento do grau de recuperabilidade de um ativo, seleção de créditos transacionáveis, exigência ou não de garantia e aos parâmetros para concessão de descontos a nível estadual, e, por outro, para garantir maior simplicidade e padronização, diante da possibilidade de cumulação de administrações tributárias na cobrança de um determinado crédito tributário.

Entendemos, portanto, que as emendas propostas se orientam, de fato, em favor do objetivo de coordenação das administrações tributárias e de aprimoramento dos meios de conformidade fiscal e merecem amplo debate. A uniformização e harmonização das regras relativas à inscrição em dívida ativa e à transação colaboram com a simplicidade e segurança jurídica. Por essa razão, faz-se necessário que a regulamentação da reforma tributária continue progredindo no sentido de estimular o diálogo, a transparência e a cooperação, no intuito de incrementar a conformidade fiscal.

[1] Com a ressalva do IS, imposto seletivo, que incidirá sobre bens e serviços nocivos à saúde e ao meio ambiente, nos termos de lei complementar.

[2] Cf. PISCITELLI, Tathiane dos Santos et al. Transações Tributárias Estaduais [recurso eletrônico]. São Paulo: FGV Direito SP, 2025, p. 39-40. Disponível em: https://repositorio.fgv.br/items/9ecd6035-417e-43c4-9bec-1ba0033a222c. Acesso em: 10/06/2025.

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Tathiane Piscitelli

Sócia em Heleno Torres Advogados. Professora associada da FGV Direito SP

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Pedro Terra

Estagiário em Heleno Torres Advogados. Graduando em Direito na USP

Fonte: Jota

Receita de Consenso: novo paradigma ao consensualismo brasileiro

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A Emenda Constitucional nº 132, de 2023, inseriu dispositivos que alteram substancialmente o sistema tributário nacional, como o § 3º do artigo 145, que inseriu, dentre outros, o princípio da cooperação [1].

Não se pode deixar de ressaltar, por sua vez, que o princípio da cooperação, no contexto da tributação, não é novidade, mesmo que não expressamente previsto no ordenamento constitucional. A cooperação sempre esteve implícita com um papel legitimador e imprescindível, especialmente, no campo do processo administrativo tributário equitativo e na busca pela melhoria da relação entre Fisco e contribuintes.

O sistema tributário nacional, ainda hoje vigente, permeia a complexidade das regras em um mundo jurídico cada vez mais beligerante, indo muito além de lacunas que ensejam conflitos de toda a sorte em contraponto ao constitucionalizado princípio da cooperação, no qual confere dever ao legislador de que o sistema tributário assim o seja.

Segundo Ricardo Lobo Torres, por exemplo, a dedicação do CTN à interpretação e integração da legislação tributária por meio de um capítulo inteiro “trouxe mais dúvidas e insuficiências que a solução para os problemas” [2] (Torres, 2000, p. 25). Afirma ainda o autor que, “em certas épocas os princípios tributários estão em agudo contraste e por não se equilibrarem harmoniosamente dentro da Constituição fazem com que desapareça a própria ordem constitucional” [3] (Torres, 2000, p.43).

A exigência de transformações sociais se impõe na busca pela concretização da justiça social, cujos paradigmas tradicionais devem ser superados mediante políticas eficazes que incorporem a participação dos cidadãos na administração pública, de modo a efetivar o Estado democrático de Direito, fundado no princípio da soberania popular.

Relação entre Estado e cidadão

A tributação talvez seja a relação jurídica mais primordial entre Estado e cidadão, pois é por meio dela que o Estado obtém os recursos para se manter e cumprir com suas obrigações constitucionalmente estabelecidas. É também uma relação de poder por parte do Estado, em que se exige uma prestação positiva por parte do cidadão da qual este não pode se escusar a não ser em virtude de uma regra que assim estipule.

Diante deste novo cenário, o Fisco possui o desafio de promover um debate institucional e inclusivo, formando pontes, por meio da participação dos cidadãos-contribuintes em elucidar o tema atinente àquela norma.

Afirma Peter Häberle (2002, p. 13) [4] (HÄBERLE, 2002, p. 13) que:

Todas as potências públicas, participantes materiais do processo social, estão nela envolvidas, sendo ela, a um só tempo, elemento resultante da sociedade aberta e um elemento formador ou constituinte dessa sociedade.
[…]
O conceito de interpretação reclama um esclarecimento que pode ser assim formulado: quem vive a norma acaba por interpretá-la ou pelo menos por cointerpretá-la […] indica-se como interpretação apenas a atividade que, de forma consciente e intencional dirige-se à compreensão e à explicitação de sentido de uma norma.

Assim, um dos pontos mais relevantes de todo o movimento na tributação de forma a torná-la mais justa, simples e transparente perpassa pela cooperação e possui o condão de dar previsibilidade e estabilizar potencial insegurança da sociedade.

Pelo olhar da administração tributária, é desafiador também se adaptar ao novo ambiente tributário, sob um novo olhar que reciprocamente precisará ter como aliada a sociedade a que se propõe prestar o serviço relevante de trazer aos cofres públicos receitas para o sustento dos serviços públicos prestados pelo Estado.

E neste contexto crucial, para tornar possível um ambiente dialógico, medidas de prestígio à conformidade e de prevenção a conflitos tributários e aduaneiros necessitaram emergir como alternativas para uma postura litigiosa que ainda há no Brasil.

Criação do Receita de Consenso

Em meio a tamanha mudança na tributação com o advento da reforma tributária, a Receita Federal implementou um dos seus maiores passos para dar efetividade ao princípio constitucional da cooperação, com o nascimento do Receita de Consenso, que possui a capacidade de modernizar efetivamente a estrutura ante litígio do órgão fiscal, o qual ainda se fundamenta em pilares vigentes de um sistema tributário já ultrapassado.

O Receita de Consenso foi instituído através da Portaria RFB nº 467, de 30 de setembro de 2024, com objetivo de evitar, mediante técnicas de consensualidade, que conflitos acerca da qualificação de fatos tributários ou aduaneiros se tornem litigiosos. Ele pauta-se não só no princípio constitucional da cooperação, mas também nos seguintes princípios: imparcialidade, voluntariedade, boa-fé mútua, prevenção e solução de controvérsias e cumprimento das soluções acordadas.

Para tanto, foi criado o Centro de Prevenção e Solução de Conflitos Tributários e Aduaneiros (Cecat) na Receita Federal, vinculado à Subsecretaria de Tributação, cujos membros atuarão de forma autônoma e independente em relação à fiscalização tributária e aduaneira.

O objetivo é garantir um espaço de diálogo seguro para que tanto a fiscalização como o contribuinte tragam os elementos que entendam mais pertinente em relação à consequência tributária de determinado ato ou negócio jurídico. E tentar em conjunto chegar à melhor solução jurídica para aquela situação.

Programa aberto a quais contribuintes?

O Receita de Consenso está aberto para os contribuintes que estejam no Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal (Confia), no Programa Brasileiro de Operador Econômico Autorizado (OEA), e classificados na categoria A+ no piloto do programa Sintonia. Assim, ele se insere na atuação da Receita em prol da conformidade tributária e aduaneira [5].

Destaca-se que há uma fase de admissibilidade no procedimento, que, no caso, não é automática. Não são aceitos, por exemplo, situações com indícios de fraude ou de crimes contra a ordem tributária. Aos demais casos, a admissibilidade levará em conta a matéria controvertida, o grau de incerteza sobre os fatos tributários ou aduaneiros, a existência de conduta com repercussão em lançamentos semelhantes para períodos de apuração posteriores e a existência de jurisprudência administrativa ou judicial sobre situações idênticas ou similares aos fatos do caso concreto.

O procedimento consensual será realizado por audiência em que o auditor-fiscal do Cecat indicará, de forma sucinta, os fatos, a matéria controvertida e o motivo da admissibilidade. Para a exposição das razões de fato e de direito dos respectivos entendimentos, as partes disporão de até 15 minutos, com início pelo representante do contribuinte, seguido pelo representante da Receita. Ato contínuo, o representante do Cecat formulará questionamentos dirigidos às partes sobre os pontos de divergência, buscando a aproximação dos entendimentos, inclusive por meio de diálogo direto entre as partes.

Sendo possível o entendimento, será redigido termo de consensualidade a ser assinado por ambas as partes, o qual conterá, no mínimo, relatório dos fatos, o entendimento jurídico a ser adotado, a liquidação da obrigação tributária, além das obrigações para as partes. Assinado o termo de consensualidade, será editado ato declaratório executivo pela Sutri no prazo de dez dias, a ser publicado no Diário Oficial da União, que será vinculante.

Um ponto importante em relação ao termo de consensualidade no âmbito do Receita de Consenso é o sigilo em relação à operação objeto de discussão, inclusive em relação aos documentos apresentados pelo contribuinte optante pelo consenso, ficando a publicidade adstrita ao Ato Declaratório Executivo Sutri.

Funcionamento do Receita de Consenso

A atuação do Receita de Consenso pode se dar em dois momentos: em procedimento fiscal, caso haja divergência quanto ao entendimento preliminar exposto pela autoridade fiscalizatória acerca da qualificação de um fato tributário ou aduaneiro, ou na ausência de procedimento fiscal, para definição da consequência tributária e aduaneira acerca de determinado negócio jurídico por ele efetuado.

Essa segunda opção é bastante interessante ao contribuinte na medida em que ele já pode obter uma resposta segura, antes de qualquer procedimento de fiscalização, inclusive, pelo fato de ainda estar em denúncia espontânea, com seus respectivos benefícios.

Torna-se ainda mais atrativo, considerando a nova sistemática de tributação sobre bens e serviços, pois traz a possibilidade de evitar divergências interpretativas através do diálogo contribuinte-Fisco.

Chama-se atenção para este ponto o fato de que vivenciaremos novos ventos tributários e o Receita de Consenso pode se tornar um poderoso instrumento para se evitar que a tributação sobre bens e serviços se torne fonte de tantos litígios e confrontos existentes na antiga sistemática, reduzindo o custo de conformidade das empresas.

Assim, ações que evitem conflitos tributários e aduaneiros precisam tomar força e serem utilizadas na sua plenitude.

Novos tempos demandam novas atitudes, e o Receita de Consenso pode se tornar uma nova cultura não só para âmbito federal, com a inclusão no ambiente consensual da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), mas também servir de incentivo a uma remodelagem de programas similares de diálogo entre Fisco e Contribuintes no âmbito do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), tendo em vista que ambos os tributos possuem regras idênticas e, portanto, com interpretações que devem ser convergentes.

Empreender modelos em que se estimule a confiança recíproca nas relações entre fisco e contribuinte tem mobilizado a Receita Federal nos últimos anos. E acreditamos que poderá servir de inspiração aos demais entes, para que o diálogo seja predominante nas relações tributárias.

[1]“Art. 145. (omissis)

§  3ºO Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente.

[2] TORRES, Ricardo Lobo. Normas de interpretação e integração do direito tributário. 3 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 25.

[3] TORRES, Ricardo Lobo. Normas de interpretação e integração do direito tributário. 3 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 43.

[4] Härberle, Peter. Hermenêutica Constitucional. A sociedade aberta dos intérpretes da Constituição: Contribuição para a intepretação pluralista e “procedimental” da Constituição. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002. p. 13.

[5] Aqui.

  • é auditora fiscal aposentada, advogada, sócia de Heleno Torres Advogados, mestre em Finanças Públicas, Tributação e Desenvolvimento pela Uerj e autora do livro Consensualismo no Âmbito da Receita Federal do Brasil.

  • é auditor-fiscal da Receita Federal, responsável pela gestão do Centro de Prevenção e Solução de Conflitos Tributários e Aduaneiros (Cecat).

    Fonte: ConJur

Desafios na coordenação da fiscalização e lavratura do auto de infração de IBS/CBS

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As disposições do PLP 108 relativas à fiscalização do IBS

Este artigo inaugura uma série contínua de textos que abordarão debates relacionados à fiscalização, cobrança e estruturação do processo administrativo do IBS no curso do PLP 108/2024, em trâmite no Senado. O objetivo geral dos textos estará na análise do processo administrativo do IBS e da CBS, com o intuito de promover o aprimoramento da regulamentação da reforma tributária, a partir da análise crítica dos pontos fortes e fracos do projeto, em contraponto com o cenário atual.

Vale lembrar que o contencioso administrativo do IBS, conforme previsto no PLP CAM108/2024, será composto por Câmaras de Julgamento de 1ª e 2ª instâncias e por uma Câmara Superior responsável pela uniformização da jurisprudência. Já o contencioso da CBS seguirá a estrutura federal vigente, com atuação das Delegacias de Julgamento da Receita Federal, do Carf e da Câmara Superior de Recursos Fiscais..

Dito isso, este texto abordará as disposições do PLP 108 relativas à fiscalização do IBS, com o objetivo de discutir eventuais desafios que podem surgir na coordenação do processo de fiscalização e de lavratura dos autos de infração.

No cenário atual, a atividade fiscalizatória tributária é comumente associada à efetividade da arrecadação estatal. Especificamente no que concerne à Receita Federal, sua atuação vai além desse objetivo, englobando o monitoramento de grandes contribuintes, a seleção de sujeitos passivos que serão fiscalizados, a promoção da conformidade tributária e a fiscalização interna e externa, por meio da revisão de declarações e da realização de auditorias. Esse ponto é fundamental para compreender os desafios que o modelo de IVA dual traz.

A adequada execução dessas atribuições pela Administração Tributária é condição essencial para a racionalização do sistema e para a redução dos litígios, uma vez que impactam de forma direta o contencioso administrativo atual. Por essa razão, devem ocupar posição central no processo de aperfeiçoamento do novo modelo de contencioso proposto no PLP 108.

Esse diagnóstico é corroborado pelos dados do Relatório Anual de Fiscalização 2023-2024, elaborado pela Receita Federal no ano de 2023, segundo o qual o crédito tributário constituído por lançamento de ofício totalizou R$ 225,54 bilhões. No entanto, até dezembro do mesmo ano, apenas 9,16% das autuações executadas foram pagas ou parceladas.[1] 

Dentre os valores que compõem o montante total do crédito tributário constituído por lançamento de ofício, merece destaque o expressivo montante decorrente de revisões de declarações feitas por contribuintes, sendo: (i) R$ 6.167.887,56, declarados por pessoas jurídicas; e (ii) R$ 3.643.940,254, por pessoas físicas.[2]

Compõem, ainda, o contencioso tributário os créditos tributários espontaneamente constituídos por autodeclaração do contribuinte que, em valores arrecadados, ultrapassam os créditos constituídos por lançamento de ofício. O Balanço Anual de Atividades de 2023 aponta que a Receita Federal recepcionou, somente naquele ano, mais de 2,5 milhões de PER/DCOMPS com demonstrativo de crédito compensados com aproximadamente 249,71 bilhões em débitos. As mais de 39 mil auditorias realizadas para a revisão desses valores ensejaram um não reconhecimento de mais de 20 bilhões de reais em direito creditório.[3] 

Esses dados evidenciam que os desafios enfrentados no contencioso atual, no que se refere à fiscalização, não se limitam aos aspectos procedimentais da atividade fiscalizatória, mas alcançam diretamente o contribuinte e a expressiva formação de contencioso administrativo.

O PLP 108 apresenta um novo sistema de fiscalização tributária, tendo em vista que o IBS é um tributo de competência compartilhada entre os estados, o Distrito Federal e os municípios, cuja fiscalização ocorrerá de forma concomitante, nos termos do artigo 156-B da Constituição Federal. Some-se a isso o fato de o IBS compartilhar a materialidade com a CBS, o que enseja, por consequência, a atuação fiscalizatória conjunta e simultânea dos três níveis da federação sobre os mesmos fatos geradores.

Dada a fiscalização compartilhada do IBS, impõe-se a necessidade de coordenação entre os entes federativos para evitar conflitos e assegurar uniformidade. Para isso, o PLP 108 atribui ao Comitê Gestor do IBS (CG-IBS) a função de editar regulamento único, uniformizar a interpretação da legislação, harmonizar normas com a União quanto à CBS, compartilhar informações fiscais e coordenar a atividade fiscalizatória por meio da Diretoria de Fiscalização.

Ainda que o PLP 108 não disponha sobre a distribuição da titularidade da fiscalização entre os entes federativos, acerta ao delegar essa definição ao regulamento único do IBS (artigo 3º, § 2º), cuja elaboração, conforme o artigo 2º, I do avulso, ocorrerá de forma integrada e negociada entre os entes e o CG-IBS.

Há propostas em trâmite que destacam a importância da criação de um sistema unificado de fiscalização e contencioso administrativo, que facilite a aplicação das normas e promova a segurança jurídica. [4] Nessa linha, a adoção de um regulamento único tem o potencial de reduzir conflitos que poderiam emergir no processo fiscalizatório. No entanto, para que o contribuinte tenha segurança jurídica, é necessário ir além da mera uniformização normativa.

As administrações tributárias de cada ente permanecem subordinadas às normas do respectivo processo administrativo tributário, as quais, por serem autônomas, frequentemente apresentam divergências entre si. A título de exemplo, a pesquisa qualitativa da Associação Brasileira de Jurimetria apontou que entre as legislações de processo administrativo tributário dos entes federativos existe uma convergência de apenas 66,7% dos elementos básicos do auto de infração, ao passo que existe uma convergência de 38,5% entre as hipóteses de vícios materiais e formais de autos de infração.[5]

Nesse cenário de competência fiscalizatória compartilhada, impõe-se a uniformização dos elementos que compõem os autos de infração, a fim de prevenir inconsistências que possam comprometer a atuação conjunta e coordenada dos entes no exercício da atividade fiscalizatória.

Algumas propostas legislativas buscam mitigar os efeitos da ausência de uniformização entre as legislações subnacionais. A Emenda 93, por exemplo, propõe a vedação de auditorias concomitantes sobre um mesmo contribuinte, determinando que, havendo interesse de mais de um ente federativo, a fiscalização seja realizada de forma conjunta, com a lavratura de um único auto de infração.

Nesse sentido, a Emenda 88 estabelece diretrizes para a padronização de normas e procedimentos de auditoria, como a harmonização dos métodos de tratamento de dados fiscais, definição de critérios objetivos de fiscalização, gestão de riscos de conformidade, elaboração de manuais padronizados, intercâmbio de informações, capacitação de auditores e desenvolvimento de ferramentas tecnológicas integradas.

Outro ponto a ser destacado é a possibilidade de celebração de convênios entre as administrações tributárias dos entes federativos para a delegação recíproca das atividades de fiscalização e julgamento do contencioso administrativo do IBS e da CBS, em processos fiscais de pequeno valor, conforme previsto nos artigos 326, §ú e 327 da LC 214/2024.

No entanto, se a finalidade do dispositivo é assegurar a uniformidade na fiscalização, cabe questionar por que o legislador restringiu sua aplicação às causas de pequeno valor, sem adotar critério mais adequado para sua delimitação. Conforme o Relatório da Receita Federal de 2023, já mencionado, o valor médio dos créditos tributários constituídos de ofício por fiscalização foi de R$ 34.959.284. Os dados demonstram que, em média, os créditos constituídos de ofício na fiscalização são de valor vultuoso e não de pequeno valor.

Dessa forma, ao restringir a possibilidade de fiscalização conjunta apenas às causas de pequeno valor, limita-se o potencial da medida para aumentar a eficiência e uniformizar o tratamento de um número maior de contribuintes. Não se justifica, à luz do perfil dos créditos tributários constituídos de ofício, qual seria o prejuízo em estender a fiscalização conjunta também às causas de maior valor.

Este é apenas o primeiro capítulo de uma série de reflexões que se fazem necessárias para pensar e repensar os procedimentos e processos do novo contencioso administrativo dispostos no PLP 108. No próximo artigo, traremos discussão aprofundada sobre os desafios da cobrança conjunta do IBS e da CBS. 

[1]   BRASIL. Receita Federal do Brasil. Relatório anual de fiscalização 2023-2024. Publicado em: 8 abr. 2024. Disponível em: https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/relatorios/fiscalizacao. Acesso em: 30 maio 2025.

[3] BRASIL. Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil. Relatório de atividades 2023. Disponível em: https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/relatorios/geral/2023-balanco-anual-de-atividades/view. Acesso em: 30 maio 2025.

[4] TAPIAS, Camila Abrunhosa. Fiscalização e contencioso administrativo à luz dos Projetos de Lei Complementar n. 50, 68 e 108/24. In: SANTI, Eurico Marcos Diniz de; et al. Nossa reforma tributária: análise da EC 132/23, do PLP 68/2024 (CBS/IBS) e do PLP 108/2024 (Comitê Gestor, contencioso do IBS, ITCMD e ITBI). São Paulo: Editora Max Limonad, 2024.

[5] ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE JURIMETRIA (ABJ). Diagnóstico do contencioso tributário administrativo. São Paulo: ABJ, 2022. Disponível em: https://abj.org.br/pdf/abj_bid_2022.pdf. Acesso em: 30 maio 2025.

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Andréa Duek

Auditora fiscal da Receita Federal aposentada. Advogada tributarista e mestre em Direito Financeiro pela UERJ. Autora do livro “Consensualismo no âmbito da Receita Federal do Brasil”. Sócia no Heleno Torres Advogados

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Rayanne Ribeiro Gomes

Especialista em Direito Tributário e Finanças Públicas pelo IDP. Pesquisadora do Observatório da Macrolitigância Fiscal. Sócia no Heleno Torres Advogados

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Pedro Nishioka

Graduando em Direito pela USP. Estagiário de Direito no Heleno Torres Advogados

Fonte: Jota