pten
A recente divulgação pela Receita Federal de nova ação de conformidade voltada à identificação de inconsistências relacionadas ao IRPJ e à CSLL recoloca em evidência um tema que vem assumindo posição central na administração tributária contemporânea: a crescente substituição da fiscalização tradicional por mecanismos de monitoramento permanente baseados em inteligência de dados.
A notícia, por si só, não representa novidade. Há alguns anos a Administração Tributária brasileira vem investindo significativamente em ferramentas capazes de cruzar informações provenientes de declarações, escriturações digitais, sistemas de arrecadação e demais bases de dados disponíveis ao Fisco. O que merece atenção, contudo, não é apenas o avanço tecnológico desses mecanismos, mas os reflexos jurídicos decorrentes de sua utilização cada vez mais intensa.
A transformação em curso ultrapassa a mera modernização de procedimentos administrativos. Trata-se da construção de um novo modelo de relacionamento entre Fisco e contribuinte, fundado na lógica da conformidade tributária, da gestão de riscos e da autorregularização.
Nesse cenário, as recentes inconsistências identificadas entre a Escrituração Contábil Fiscal (ECF), a Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais (DCTF) e os recolhimentos efetivamente realizados suscitam reflexões que vão além da simples análise de obrigações acessórias.
A rigor, quando se fala em divergências envolvendo a DCTF, não se está diante de um problema meramente declaratório.
Importância da DCFT
Desde as profundas alterações promovidas no sistema tributário nacional, no âmbito federal, especialmente, no contexto do lançamento por homologação e da racionalização dos mecanismos de constituição do crédito tributário, a DCTF passou a desempenhar função muito mais relevante do que a simples prestação de informações à Administração Tributária.
A legislação tributária conferiu à declaração apresentada pelo contribuinte o efeito de reconhecimento formal da obrigação tributária. Não por outra razão, consolidou-se o fato de é a DCTF instrumento efetivo de confissão de dívida e de constituição do crédito tributário relativamente aos valores nela informados.
O tema possui repercussões práticas significativas.
Quando a Receita Federal identifica que determinado montante de IRPJ ou CSLL foi apurado na ECF, mas não foi refletido na DCTF correspondente, ou foi declarado em montante inferior ao devido, a questão não se resume a uma inconsistência entre sistemas. O que se verifica é uma potencial desconformidade no próprio processo de constituição do crédito tributário.
Sob essa perspectiva, a ação de conformidade recentemente divulgada demonstra o elevado grau de sofisticação alcançado pelos mecanismos de controle fiscal atualmente utilizados pela Administração Tributária.
Contudo, é justamente nesse ponto que surge uma das questões mais relevantes do debate contemporâneo.
A identificação eletrônica de inconsistências não se confunde com a comprovação de infrações tributárias.
Os sistemas informatizados são extremamente eficientes para localizar divergências entre informações constantes em diferentes bases de dados. Entretanto, a análise automatizada não é capaz de captar toda a complexidade das situações jurídicas subjacentes.
Compensações pendentes de homologação, retificações ainda não processadas, decisões judiciais, que suspendem a exigibilidade do crédito tributário, erros materiais de escrituração ou mesmo interpretações juridicamente plausíveis da legislação podem explicar situações que, sob a ótica exclusivamente algorítmica, seriam classificadas como inconsistências fiscais.
É precisamente nesse contexto que ganha relevância o fortalecimento dos programas de autorregularização.
Incentivo à correção espontânea de divergências
A estratégia adotada pela Receita Federal busca incentivar a correção espontânea de divergências antes da instauração de procedimentos destinados à constituição de créditos tributários ou à aplicação de penalidades. Trata-se de movimento alinhado às melhores práticas internacionais de compliance fiscal e de administração tributária baseada em riscos.
O modelo, contudo, exige a clara delimitação de seus contornos jurídicos.
A autorregularização não pode ser confundida com atividade fiscalizatória nem utilizada como instrumento informal de cobrança tributária.
Sua finalidade é permitir que o contribuinte compreenda a inconsistência apontada, avalie sua situação concreta e adote as providências que considerar adequadas, seja para corrigir eventuais equívocos, seja para demonstrar a regularidade de sua conduta.
Essa distinção torna-se ainda mais relevante diante da recente aprovação do Código de Defesa do Contribuinte.
Embora frequentemente analisado sob a ótica das garantias individuais, o novo diploma produz efeito institucional mais amplo. Ele contribui para consolidar uma mudança de paradigma na relação entre Administração Tributária e contribuinte.
Historicamente, a conformidade tributária foi concebida como um conjunto de deveres impostos ao administrado. A evolução dos modelos cooperativos de administração tributária, entretanto, revela uma realidade distinta.
Conformidade como via de mão dupla
A conformidade passou a ser compreendida como uma via de mão dupla.
Se ao contribuinte compete agir com transparência, diligência e boa-fé no cumprimento de suas obrigações tributárias, à Administração Tributária incumbe atuar com previsibilidade, coerência, proporcionalidade e respeito às garantias fundamentais do processo administrativo.
Nessa linha de raciocínio, se faz pertinente refletir sobre a ideia formulada por Gadamer, ao dispor que o horizonte do presente está num processo de constante formação, que não se forma à margem do passado, pelo que não existe um horizonte do presente por si mesmo. Compreender é sempre um processo de fusão de horizontes. A fusão de horizontes (do passado e do presente) ocorre na vigência da tradição, e nela, o velho e o novo crescem juntos (Queiroz, 2021, p. 27-28) [1].
A construção de um ambiente de confiança mútua pressupõe o reconhecimento de que a busca pela eficiência arrecadatória não autoriza a mitigação de direitos fundamentais.
Esse aspecto assume importância ainda maior quando se observa a expansão dos mecanismos de fiscalização digital.
A utilização de inteligência artificial, cruzamentos massivos de dados e sistemas automatizados de seleção de contribuintes certamente amplia a capacidade estatal de identificar riscos fiscais. Todavia, tais instrumentos não substituem a atividade jurídica necessária à constituição válida do crédito tributário.
Os algoritmos podem identificar indícios. Podem sugerir inconsistências. Podem apontar riscos.
Não podem, entretanto, substituir o contraditório, a ampla defesa ou o devido processo legal.
Por essa razão, eventual evolução dos atuais procedimentos de conformidade para medidas voltadas à formalização de exigências fiscais deverá observar integralmente o regime jurídico do processo administrativo fiscal federal.
Uma vez ultrapassada a etapa de conformidade cooperativa e instaurado procedimento destinado à constituição ou exigência de crédito tributário, aplicam-se as garantias previstas no Decreto nº 70.235, de 1972, incluindo o direito à impugnação, à produção de provas e ao julgamento pelos órgãos competentes da Administração Tributária.
Digitalização da fiscalização
A transformação digital da fiscalização não criou um espaço jurídico imune às garantias processuais. Tampouco instituiu uma forma paralela de constituição de créditos tributários.
Ao contrário. Quanto maior a capacidade tecnológica de monitoramento do Estado, maior deve ser a preocupação com a preservação dos mecanismos que asseguram legitimidade ao exercício do poder fiscal.
Em última análise, a discussão suscitada pelas recentes ações de conformidade da Receita Federal transcende os temas específicos relacionados ao IRPJ, à CSLL ou à DCTF.
O que está em debate é a própria configuração da relação entre Fisco e contribuinte em uma realidade marcada pela utilização intensiva de dados, inteligência artificial e monitoramento permanente.
O sucesso desse novo modelo não poderá ser aferido exclusivamente pelos índices de arrecadação ou pela redução dos litígios tributários. Sua legitimidade dependerá, sobretudo, da capacidade de harmonizar eficiência administrativa, segurança jurídica e proteção dos direitos fundamentais do contribuinte.
De toda forma, confluir a visão de mundo em uma interpretação normativa não é tarefa fácil. Veja-se a afirmação de Marco Aurelio Greco, conforme aludido por Sergio André Rocha [2]:
Não é por outra razão que Greco afirma que “na relação entre intérprete e texto, o que se interpreta efetivamente e o que se descreve não é o ‘mundo do texto’ nem um mundo ‘atrás do texto’, mas o ‘mundo diante do texto’. Interpretação é, em última análise, a expressão de como o intérprete, através do texto, vê e constrói seu próprio mundo, seu ambiente num determinado contexto. Em semiótica, estaríamos no nível pragmático (Rocha, 2024, s.p., grifo do autor).
Afinal, o desafio contemporâneo não consiste apenas em construir uma Administração Tributária mais tecnológica, mas em assegurar que a tecnologia permaneça permanentemente subordinada aos princípios que sustentam o Estado democrático de Direito.
[1] QUEIROZ, Luís Cesar Souza de. Interpretação e Aplicação Tributárias: Contribuições da Hermenêutica e de Teorias da Argumentação. 1 ed. Rio de Janeiro: GZ Editora, 2021. p. 27-28.
[2] O texto a que Rocha se refere é: GRECO, Marco Aurélio. Planejamento Tributário. 4 ed. São Paulo: Quartier Latin, 2024. p. 507.
Andréa Duek é advogada e professora. Sócia no Heleno Torres Advogados. Foi auditora-fiscal da Receita Federal.
Leia na ConJur
